第三章针对土地财政收益和成本分配的分析表明，若某省土地财政的实施力度越大，则意味着该省地方经济增长模式通过土地财政政策产生更具有倾斜性的分配效果，即由于土地财政，政产融利益共同体里的地方政府官员及其利益相关者更多地收获城市化和工业化带来的增长红利，而相关的经济与社会成本则更多地由其他社会团体承担，如因征地或拆迁而失地的大部分城乡居民、缺少劳动保障的进城务工人员、因环境问题而受到影响的居民等。本书第三章则指出，即使在自上而下权力高度集中的干部管理体制下，上级（包括省级领导层）也不能不考虑下级（包括省以下各级地方政府）的利益诉求。因此，一个合乎逻辑的推论就是，省级政府通过对本省土地财政的支持来直接或间接地为省以下地方政府和官员的利益诉求提供支持。当然，这种支持可能也会付出一定的代价。例如，由于土地财政和招商引资所带来的土地拆迁、利益纠纷与环境问题导致近年来大规模群体事件不断发生，甚至引发一些恶性事件，严重威胁到了社会和谐与稳定。这些负面效应及其社会影响不可能不为其所在地的省级领导层所知，后者即使不直接涉及土地财政行为，但也很难想象他们不会受到其负面效应的间接影响。因此，省级政府对地方土地财政的支持并不是廉价的姿态而已，而是反映了上级政治精英为支持下级利益诉求甚至愿意付出一定的成本。

在目前的行政体制下，省级政府之所以也会重视并支持对下级的利益诉求，其原因正如我们在本书第二章就已经指出的，在我国上下分治的治理体制中，地方官员在不违背中央大政方针和上级指示的情况下，有很强的政策灵活性和自主性来处理辖区内的事务（曹正汉，2011），包括选择性地实施上级的任务和政策（O'brien and Li，1997；章奇、刘明兴，2006）。因此，他们是否愿意以及在多大程度上配合，影响甚至决定了上级政策实施是否顺利及其实际效果（Li and Zhang，2018），因而上级要推动自己的所偏好的政策，在很大程度上也需要下级官员甚至是更基层的干部和社会力量的支持与配合（Zhang and Liu，2013；张冬等，2015）。对省内治理而言，省领导层的政策也必须向下层层分解才能得到贯彻和实施（如计划生育、耕地保护、扶贫等），而省以下各级官员和基层干部对省领导层的政策目标能否顺利施行也起着重要甚至是关键的作用。需要指出的是，这种支持不仅仅表现为政策执行上的配合，也表现为政治资源的汇聚和组合，即在非常重要的时刻（如上级部门的考察、评估、巡视和同僚间的相互竞争中），上级能够得到甚至动员下级为自己的政治生涯提供各种支持及其所需要的资源。总而言之，即使在自上而下的体制中，下级不仅具有动力通过各种方式来获得上级青睐，上级也有动力通过各种方式来获得下级的配合和支持。在土地财政问题上，正因为省级政府官员也对省以下地方政府和官员的配合和支持存在需要，从而也就决定了前者有动力支持后者实施土地财政。

第二章的分析和假说也同时指出，上级对下级支持的需要并不是无条件的。上级官员对于下级支持和配合的需求，会因上级领导层内部资源分布集中程度的不同而变化。在其他条件相同时，如果资源在不同的政治精英之间分配较为均衡，他们彼此之间就可能面临着更强的竞争，导致其面临的不确定性也就更高，因而他们就会更加需要包括下级在内的其他政治精英的支持，以此来巩固自己的施政基础和应对意外冲击。相反，若更多的资源集中于少数政治精英手中，这意味着他们已经拥有稳固的“施政”基础，从而有充足的资源和能力来应对影响他们政治生涯的意外冲击和风险，这就弱化了下级支持的价值。在这种情形下，其通过花费资源向下级输送利益来获取后者支持的动力也就相应减弱。同时，上级领导层的政治地位，也会影响到他们对待下级利益的动力。

具体到省级政府，作为中央政府在地方的最高执行机构，和中央具有直接的工作联系，甚至很多省级干部本身具有中央派驻地方的身份，如从中央有关部门直接调到地方任职。同时也有很多地方干部在升任中央之前，已经在各省领导岗位进行轮调，积累地方从政经验，显然是在为进一步进入中央进行资历和经验的积累。因此，从整体来看，省级领导层在地方官员群体当中无疑是最接近中央的。但同时，也不是所有的省级领导干部都具有相同的升迁概率。无论是从个人能力、从政资历和经验，以及同僚和中央评价等各方面来看，不同的省级领导获得进一步升迁的机会并不完全一致，甚至会有很大的差异。这综合反映了省领导层作为一个整体的政治地位是不一样的。例如，北京、上海、天津这些地方，其政治地位和重要性和其他地方相比显然更为突出，其领导层也相应具有更高的政治级别，也更容易进入国家高层。换言之，其省领导层的国家政治嵌入程度更高。(www.daowen.com)

同时，省领导作为一个整体，虽然组织上必须在民主集中制的原则下进行集体领导，但由于不同领导干部的个人风格和能力、历史传统等种种原因，其政治资源集中程度也可能出现很大变异。例如，有的省份其最高领导来自中央调任，其在领导层的地位和作用相对而言自然会非常突出；也可能某个领导相对于其他同僚来说无论是性格还是工作方式都比较强势，因此其个人作用也会相对更明显。不同领导干部以往的工作经历和关系网络，无疑也会对他们在同僚中的相对作用影响很大。但不管具体情况如何，一个政治资源更集中的领导群体，彼此之间的竞争程度会相对减小，从而对自下而上的下级地方官员支持的需求程度降低。

因此，在第二章的假说基础上，我们进一步提出一个假说来解释省级政府对省以下地方政府土地财政的态度和动力机制。

假说Ⅰ：省领导层资源的集中程度越低，对该省土地财政的支持力度越高，从而该省实行土地财政的程度越高。