本书上一章分析了土地财政作为20世纪90年代以来中国地方政府最主要的经济政策工具集合及其效应，反映了（省以下）地方政府以及各类利益相关者之间的互动和博弈。同时也指出，土地财政所涉及的利益主体，不仅仅包括地方政府主导下的政产融利益共同体、地方中小企业，以及城乡居民这些直接参与者和被动受影响者，中央政府和省级政府在其中的角色和作用也不容忽视。

中央政府是土地国有制下土地所有权的体现者和执行者，是最高的征地决策主体，在对全国的社会经济进行宏观统筹考虑和规划的框架下，通过一系列土地利用法律法规对全国的土地利用包括征地和用地行为进行规范和管理。例如，中央政府通过从1982年出台的《国家建设征用土地条例》到2005年出台的《制定征地统一年产值标准和区片综合地价工作的通知》等一系列法律法规和政策条例，对征地程序、征地补偿标准、耕地保护等各方面进行了不断的规范和调整，直接影响了地方土地财政的实施。尤其是中央政府2006年推出的18亿亩耕地保护底线以及相关政策，更是对各省耕地保护和土地征收造成巨大的影响。除此之外，中央政府的宏观调控政策也会直接或间接影响到土地财政。例如，宽松或紧缩的信贷政策环境或相关的宏观经济调控政策（如针对地方各个工业园区或产业园区的整顿清理等），会直接影响到土地财政尤其是土地融资的进行。中央政府从地方土地财政中所获得的收益和成本对比也是多方面的。Rithmire（2017）指出，通过相关宏观调控和制度安排（包括户口、土地制度等），中央政府从整体上把握了经济发展尤其是城市化的节奏，从中获得大量的税收，同时在一定程度上避免和减缓了城市化的扩张可能会带来的一系列社会经济问题，如就业、社会稳定等。对土地的宏观控制和分配，也是中央政府调动地方政府、贯彻自己意志的一个有力的政策工具。

不过，本章更强调的是另一个在很大程度上被现有研究所忽视的主体——省级政府。在中国的行政体系中，省级政府是承上（中央政府）启下（省以下地方政府）的关键一环。不仅中央政府的政令和政策要通过省级政府中转下达、监督贯彻，省以下地方政府行政上的和实际工作的负责对象主要就是省级政府，后者对前者的影响通过对人事、财政、信贷、土地等各个渠道的影响甚至控制而表现出来。

从土地财政的角度来看，省级政府和省以下地方政府的联系首先表现为两点：第一，在目前的分税制下，地方税收在按照规定上缴归属中央的收入以后，剩余部分要在上级政府（包括省政府）和本级政府之间再度进行划分。尤其是实行省管县的省份，地方收入会直接在省政府和本级（县和县级市）政府之间进行分享。因此，凡有助于（省以下）地方政府增加财政收入的政策，原则上来说也会有利于增加省级政府的收入。在这种情况下，省级政府如何与本级地方政府分享收入，会直接影响到土地财政给各级政府所带来的财政收益^[1]。第二，省级政府作为省内治理的实际最高负责人，在现有法律法规的框架下，对省内土地制度和政策的具体规定和实施具有很强的影响力。以我国建设用地的规划管理为例。根据目前的土地管理框架，我国建设用地的管理主要通过实施土地利用总规划和年度土地利用计划来实现。两者均通过设定计划指标的方式对土地的利用开发进行从上而下的管制。汪晖、陶然（2013）^[2]指出，因为大量新增建设用地占用的主要是耕地，因此新增建设用地的规模主要取决于建设占用耕地的“规划指标”，即原则上，一个地区在规划期内实际新增建设占用耕地数量不仅不能超过“规划指标”总量，且在这一规划内，年度土地计划还规定了一个地区当年可新增的建设占用耕地数量，即所谓的农转地（建设）用地的“计划指标”。换言之，必须同时拥有“规划指标”和“计划指标”，农用地（尤其是耕地）才能合法转化为建设用地。中央政府在制定并向各个省下发土地规划指标后，各省、市、直辖区政府要相应对辖区内的地方政府层层分解下划用地指标^[3]。因此，省级政府通过下放分解土地（尤其是农转地）指标，会直接影响省以下地方政府土地财政的空间。

不仅如此，在名义上严格的土地开发和利用管制下，省级政府如何对待地方政府针对土地开发和利用的管制，更是省级政府可以影响各地地方土地财政实践的一个渠道。这是因为即使在目前的法律政策框架下，地方政府可以通过合法的方式规避自上而下的土地管制^[4]。一个方法就是发轫于浙江省的“土地发展权交易”，即地方政府可以通过省内不同地区（如县或地级市）之间的土地指标的市场化交易，来达到突破土地开发和利用指标的限制。(www.daowen.com)

本书并不试图对土地计划管制措施和地方政府的应对策略的经济效率和合理性进行分析^[5]，只是想指出，地方政府要以土地发展权的方式来规避自上而下的土地开发和利用管制，是一个需要多方合谋的复杂的集体行动过程，而其中省级政府的态度至关重要。李学文、张蔚文（2018）认为，由于土地要素实际上控制在市、县级地方政府手中，如果他们没有参与合谋的意愿，土地发展权交易这一行为是无法达成的，所以市、县级地方政府之间的土地发展权交易是互惠互利的，这是交易得以发生基础和必要条件。同时他们也指出，如果没有省级政府的同意甚至支持，这一交易也很难完成^[6]，更不可能发展成很大的规模^[7]。这是因为在现有体制下，公开的大规模土地要素交易尤其是政府间的交易，没有上级（省级政府）的许可和支持，事实上是不可能的。

实际上，省级政府对地方政府土地财政的支持，不仅仅表现为对土地发展权交易这样的要素跨地区流动的支持，而是全方位的。例如，在现行土地管理体制下，35公顷以下的耕地（基本农田除外）、70公顷以下的其他土地，审批权限都下放到了省级人民政府。而省政府的土地审批对地方政府土地财政能走多远的重要性是不言而喻的^[8]。汪晖、陶然（2013）的研究发现，中央政府在2003年的宏观调控中，针对各地大干快上开发区现象进行了全国范围内的整顿，全国各类开发区6 866个，经整顿后到2006年年底被核减至1 568个，规划面积从3.86万平方千米缩减为9 949平方千米。但实际上这些开发区多数只是摘掉了“开发区”的牌子，把名称转变成“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”，原有的开发区功能几乎没有任何改变。显然，虽然地方政府自己的应对非常灵活，但如果没有省级政府的许可和支持，这种偷梁换柱式的基层策略也是不会有很大的效果的。

不过，正如本章开头指出的，省级政府为什么会支持省以下地方政府推行土地财政，本身就是一个有待进一步研究的问题。在本书第二章的理论基础上，下一节将从省级领导层的激励出发，讨论为什么省级政府会有动力允许和支持省以下地方政府开展土地财政（包括土地融资），以及在什么条件下这种支持会发生变异。