地方政府和官员是土地财政（包括土地金融）的直接推动者和最主要的参与者。很多研究者都已经指出，通过低价出让工业用地来招商引资，同时高价招拍挂商住用地的策略，让地方政府获得了惊人的利益，包括大量的财政收入。

首先，在目前的土地管理法规框架下，地方政府通过土地的国有制和征地权，垄断了土地供应的一级市场，从而使得其低价出让工业用地、高价出售商住用地的策略具备了可行性。

低价出让工业用地（甚至零地价）使得地方政府所获得的直接收益很少，再加上地方政府往往还提供其他包括税收返还等为招商引资所提供的优惠政策，因此实际上地方政府为招商引资会预支相当大的成本。不仅如此，即使地方政府成功招商引资，但由于招商引资对象主要是制造业企业，而制造业企业缴纳的增值税中大部分（70%）归中央政府，因此地方政府从招商引资初期所获得的直接财政收入并不十分丰厚，考虑到土地、水、电等稀缺资源的市场价值，招商引资甚至是个赔本的买卖。但实际上，制造业一旦形成生产能力且经济增长持续的话，增值税收入会在较长时间内形成稳定的收入来源且会不断上升，因此会给地方政府带来长期可预期的、持续的收入流（汪晖、陶然，2013）。

其次，由于地方政府垄断了土地一级市场，因而可以策略性地通过操控商住用地的供应来拉高商住用地市场价格，从而获得极高的土地出让金收入。2003—2015年，国有土地出让面积达到318万公顷，实现土地出让收入25.11万亿元，2015年的国有土地出让收入是2003年的10倍，是2000年（596亿元）的53.7倍（路乾，2018）。地方政府的土地财政依赖程度也总体大幅上升。从全国层面看，土地财政占预算内财政总收入的比重，从2000年的22.35%增长到2009年的75.6%（田传浩，2018）^[1]。

最后，即使是回报丰厚的商住用地土地出让金收入，也只是一次性的。但土地财政策略从两个方面推动了商住用地在土地财政中的作用：一是当招商引资成功引来制造业企业入驻后，后者运营会带来很大的溢出效应，即吸引其上下游企业形成供应链，并吸引大批服务业企业，如银行、餐饮企业等。换言之，制造业企业会对服务业部门形成拉动并带来相关的营业税收入（是地方税种的大头），后者并不是一次性的收入，而是长期性的收入。除此之外，地方政府也可以直接从土地和房屋的交易中获取各种税收，如房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等。二是制造业所带动的服务业的发展还会进一步提高商住用地的市场需求，从而推高商住用地的市场价格，这会进一步提高地方政府未来出让商住用地所获得的土地出让金收入。(www.daowen.com)

以上是从土地财政最本义的角度来看地方政府所从中所获得的财政收益。不过，虽然财政收入是地方政府非常看重的收益，但土地财政给地方政治精英所带来的好处远不止财政收入这样的公共性收入。无疑，地方政府都偏好更高的财政收入，这是因为财政收入是看得见的业绩，反映了地方政府和官员的能力，也是维持官僚体系运转和行政官僚福利的经济基础和前提。因此，无论古今中外，政治精英对财政收入的强调都是一致的。许多学者也从财政收入最大化的角度来分析地方政府和官员的行为（Oi，1999；Whiting，2001；Lyu and Landry，2014）。但由于财政收入的公共属性，除了公务开支以及和行政级别挂钩相关联的干部福利外，地方官员并不能从财政收入增长中获得多少的直接收益^[2]。实际上，由于土地财政通过行政权力干预市场会因为价格扭曲而产生大量的租金，而在目前的权力运行机制下，这种由干预市场和扭曲价格所带来的租金，几乎必然会产生严重的腐败，即部分地方官员和商人（尤其是房地产开发商）进行政商勾结，从土地财政的各个环节进行寻租（Chen and Kung，2014）。

首先，地方政府低价供应工业用地，导致工业用地价格远远低于市场价格，这就鼓励商人和地方官员勾结低价拿地，而后者也有动力从中分得一部分租金。同时，由于在很长一段时间里，工业用地都是以协议出让方式而不是按照市场化和透明度更高的招拍挂方式进行供地，这种供地方式完全取决于地方政府、官员与企业之间的谈判，具有很大的随意性和不透明性，因此出现腐败的可能性很高。其次，高的商住用地价格，同样也使得商人有激励通过和地方官员勾结从而能够低价拿地，而后者同样从中分得一部分租金（Pei，2016）。根据《检察日报》2000—2009年所报道的腐败案件，近四分之一（23%）和土地一级市场交易有关（Chen and Kung，2018），而媒体公开报道的很多案件，如乌坎案、刘汉案、周滨案等大案要案，都和土地的灰色、黑色交易存在关联。这些公开曝光的案件，显然只是冰山一角。一些学术研究也指出在土地交易中存在明显的政商勾结和腐败（World Bank，2005；Cai，Henderson and Zhang，2013；Wallace，2015；Chen and Kung，2018）^[3]。

除了财政收入和个人灰色甚至黑色收入外，土地财政还通过其他渠道为地方政府和官员带来各种其他的好处。例如，通过招商引资招来企业，进一步拉动投资，推动经济增长并解决就业，成为地方政府和官员的一大政绩。地方政府和官员也可以利用土地财政的运作和从中取得的各项成绩来支持上级的工作，或利用其中的经济利益来照顾各方利益，包括构建关系网络和向利益相关方输送各种利益。这在市场竞争比较有限、经济相对不发达的地方会表现得更明显。例如，欧阳静（2011）针对桔镇招商引资的研究就指出，该地虽然招商引资力度很大、政策优惠很多，但好的招商项目实际上均会交给“可靠”的“外商”，而这些所谓的外商实际上都是某些领导的利益相关者，而其他投资者即使想进入也没有机会。她进一步援引该镇何书记的话指出，招商引资是一些拥有非法收入者“洗钱”的一个重要工具，即部分具有巨额非法收入的官员或商人把资金转入可靠的外商企业，纳税后便成为合法收入。