从20世纪90年代初宣布要建设有中国特色的社会主义市场经济体制以来，中国的宏观经济体制和政策环境发生了很大的变化，从而导致地方政府也相应进行了政策调整以反映新的制度约束和机会。

从宏观经济制度环境上来看，大的变化主要体现为以下三点。

一是财政体制的变化。1994年开始实行分税制，通过设置中央直属的征税机构并划分税种来实现央、地税收收入分配，实现了财政收入的中央集中。地方政府（从省级到乡镇）的财力在相对缩小的同时，其支出责任却并没有相应缩减，反而因为各种原因（转制、社保、维稳等）导致财政支出具有刚性而不断加码，使得财政压力越来越大。虽然中央通过转移支付的方式对有明显压力的地方予以支持，但一来转移支付尤其是专项转移支付的获得需要不断进行谈判和各种博弈，且资金的使用也因为转移支付的性质而具有很高的交易成本^[8]，因此在同等条件下，地方政府显然偏好自身财力收入的增长，从而具有很强的动力在分税制的框架下广辟地方财源。

二是从20世纪90年代中期开始，国内外经济形势的变化也使得很多地方原本以乡镇企业为主的发展模式遇到瓶颈。首先是随着经济的发展和收入的提高，人们对各种产品的需求在增长的同时，对产品异质性和质量的要求也越来越高，导致市场竞争越来越激烈，最终从原来的卖方市场变成了买方市场。1997年亚洲金融危机的爆发对国际贸易造成很大的打击，导致国外市场需求萎缩并对国内产品的出口需求形成很大的冲击。在这种双重冲击的挤压下，原来依靠粗放式经营的乡镇企业受到了很大的打击，出现大面积的亏损，进而引发地方的财政危机甚至是债务危机，并直接导致以乡镇企业的粗放发展来推动经济增长的模式无以为继。不仅如此，从20世纪90年代后期，中央也开始对金融体制进行改革，尤其是对信贷体制的管理权限向上集中，在很大程度上阻断了地方政府通过直接干预银行信贷对地方企业进行融资支持的渠道，这就进一步促使地方政府改变原有的政企关系以适应新的市场环境和政策约束。

三是以20世纪90年代中后期的“抓大放小”为契机，地方政府也适时启动地方版本的“抓大放小”，即通过破产、转让、出售等方式对原有地方中小型国有企业和集体企业进行转制，将它们转换成私营企业和股份公司（Li，Li，and Zhang，2000）^[9]。这样一来，地方政府就在很大程度上摆脱了原来直接控制和经营企业所连带的负担和责任（如企业亏损、就业等），但同时也不再是（国有或集体）企业的所有者，无法直接控制企业的现金流，也无法从企业的利润直接获得收入，更难以继续沿用以往将本地国有、乡镇企业收入转移到预算外收入的方式而获得收入（Wong and Bird，2005），而只能通过税收和其他方式获得税收收入和税收以外的好处。

在这种情况下，地方政府发展策略开始越来越倾向以通过对土地市场的调控来实现招商引资和以城市化为核心的土地财政。表现为各级地方政府通过大规模设立和兴建各种工业园区、产业园区和高新技术开发区，并提供包括基础设施、要素投入等在内的各种优惠政策来吸引投资者和厂商。其中，在土地国有制（农村土地集体所有）的基础上，地方政府通过对土地（一级）市场的垄断，结合土地储备制度，通过土地供应策略性地向工业用地倾斜并控制商业和住宅用地供应，实现低价出让工业用地、高价供应商住用地。据汪晖、陶然（2013）统计，仅2001—2004年，全国建设用地净增12 363.52平方千米，其中城镇用地净增3 523.87平方千米，包含各类开发区在内的工矿用地净增5 509.67平方千米，交通用地净增2 313.49平方千米。这三类用地净增量占全部建设用地净增量的91.78%。策略性的土地供应格局，有效压低了工业用地的价格，大大拉升了商住用地价格。Zhang，Fan，and Mo（2017）的统计也表明，2003—2008年全部土地销售中，工业用地占了55%，但同时，其价格和商住用地相比却被压得很低（图3.1）。在这一时期大多年份，工业用地的出让价格都不到100万元／公顷，而同期商住用地的平均价格则动辄超过1 000万元／公顷，两者相差近10倍。因此，在土地销售收入中，工业用地收入仅占全部土地销售收入的25%。

图3.1　土地供应面积（千公顷，左）和价格（百万元／公顷，右）

资料来源：《中国土地资源统计年鉴（2004）》，转引自Zhang，Fan，and Mo（2017）。

地方政府压低工业用地价格以降低企业投资尤其是制造业投资的成本，反映了其招商引资的力度，同时也是各地招商引资竞争白热化的一个自然结果。刘守英（2007）针对浙江的调研指出，为了招商引资，各地政府花费巨额资金进行土地平整和基础设施建设，将未开发的“生地”变成开发后的“熟地”，以提供给招来的企业。同时，为了提高招商引资的吸引力，政府还通过协议出让工业用地的方式，大大压低工业用地出让价格。例如，绍兴县的工业用地协议出让均价从2000年的233元／平方米下降到2003年的188元／平方米，大大低于土地的开发成本。其他地方（如金华、义乌）的情况也是大同小异。在义乌，为了招商引资，政府甚至不得不于2000年制定最高限价，规定每亩工业用地不得高于18万元。其原因就在于担心如果工业用地价格上升，会导致企业无法承受而转到其他地方去。这一政策直到2003年后才有所改变（刘守英，2018）。

实际上，地方政府通过低价供应工业用地来招商引资的策略在浙江以外的其他地方程度更甚，包括工业用地不考虑价格因素而保持名义价格不变，有时甚至是在很长的时间内以零地价出让给投资者。例如，无论是珠三角地区还是长三角地区，以低地价甚至零地价来招商引资并不少见。在以招商引资著称的苏锡常地区，对招商引资的优惠力度非常大。苏州在21世纪初每亩征地和建设成本高达20万元／亩，但工业用地平均出让价格只有每亩15万元人民币。周围地区为了和苏州竞争外来投资，工业用地的平均出让价格甚至低至每亩5万—10万元。除了压低工业用地价格，土地财政策略还通过控制商住用地的供应来推高其价格。一般的做法是，地方政府成立土地储备中心，对包括商业、住宅、综合等经营性用地实行统一收购储备，并将其储备的土地通过垄断土地一级市场用于住宅、商业等经营性目的，从而掌控商住用地的供应，并以“招、拍、挂”而非协议出让的方式出让土地，最终使得商住用地的价格远远高于工业用地的价格（汪晖、陶然，2013；刘守英，2018），并为地方政府提供了大量土地出让金收入。例如，在一些比较发达城市，2006年的预算外收入总额已经接近于预算内收入，而预算外收入的70%左右来自土地出让收入。2000—2009年，全国土地出让收入从595亿元上升到17 180亿元，上涨约28倍（田传浩，2018）。

土地财政也有利于地方政府推动城市化。这是因为地方政府仅凭预算内资金的规模无法支撑起自20世纪90年代后期开始大规模启动的城市扩张以及相应的城市基础设施建设。在获得大量土地出让金后，地方政府可以把资金用于抵消城市化所带来的资金压力。不过，即使土地出让金收入规模巨大，也不足以完全弥补城市化所带来的资金缺口。因此，土地抵押金融也应运而生。刘守英（2018）针对浙江绍兴的调研发现，该市2003年城市基础设施投资共60亿元，其中预算内资金占2.65%，土地出让金占32%，而融资则达63.87%。金华市2000年以来城市建设投资233.27亿元，预算内财政支付、土地出让和银行贷款分别占12.86%、14.26%和72.88%。

土地抵押金融获得融资的渠道，主要是地方政府成立政府性投资公司（如城投公司），以土地为抵押来获得银行贷款或借债，用于开发区、政府性公司、土地储备中心、房地产公司筹资以及工业企业的启动，其作用十分明显。例如，金华市2003—2004年园区开发贷款、土地储备中心依靠储备土地进行的抵押贷款余额合计57.18亿元，比当年地方财政收入还高出32.5%。义乌市也有类似的发现（刘守英，2018）。

在2007—2008年全球金融危机爆发之后，为了抵御出口需求断崖式下跌，中央政府鼓励地方成立融资平台，用财政贴息、货币供应增加为刺激内容，以基础设施投资作为抓手，以投资促经济增长，导致在2009—2011年，地方政府掀起设立融资平台的高潮，平台数量从2008年年底的2 000多家，增加到2009年年底的10 000多家，多数以土地抵押、信用担保等方式，向银行借款来进行基础设施建设，以此拉动短期的经济增长（范剑勇，2018）。截至2015年，我国84个重点城市土地抵押面积和贷款总额分别达到49.08万公顷和11.33万亿元，分别比2014年增长8.82%和19.14%，2009—2015年的平均复合增长率分别达到14.57%和27.92%。东南沿海城市每年基础设施建设投资高达数百亿元，其中的60%依靠土地抵押融资，财政支出和土地出让金仅分别占10%和30%（蒋省三等，2007）。由此可见，土地融资成为地方经济增长的主要推动力（周越，2018）。

目前，对土地财政（包括土地融资）的讨论，首先是从经济增长的角度来进行的，聚焦于土地财政对经济增长和财政收入增加、城市化、产业升级和地方负债等的影响。例如，王媛与杨广亮（2016）提出，地方政府在土地市场化出让过程中，广泛存在着“为经济增长而干预”的行为——这是因为引入优势产业或品牌企业将产生溢出效应，从而带动地区产业发展并提升城市价值。张昕（2008）对北京市1998—2004年数据的实证分析表明土地出让金对城市经济增长存在显著的促进作用，并且这一作用的正效应会随着城市的发展而逐渐减弱。刘志彪（2010）肯定了土地财政在城镇化过程中的作用，认为土地财政推动了城镇化从而实现了产业升级，使城市及周边经济得到全面提升。Zhang，Fan and Mo（2017）发现政府对土地市场的干预降低了城市人口的增长率但有利于提高工资水平。

很多学者也关注到土地财政所带来的一些隐患和副作用。地方政府通过土地财政发展模式来招商引资和城市化，首先扭曲了生产要素尤其是土地的价格，无法反映包括土地、水等资源在内的稀缺性。尤其是压低工业用地价格来招商引资的做法，对土地等稀缺资源造成了极大的浪费，同时也不利于保护环境，影响可持续发展。这一效果，在全国各地招商引资竞争白热化的背景下，被迅速放大成为“逐底竞争”或“竞次式竞争”，即竞相压低稀缺资源要素价格来招商引资，造成进一步的资源配置扭曲和资源浪费（潘家华、魏后凯，2011）。

另外，实际上除了低地价（包括零地价）以外，地方政府还同时提供其他各种政策优惠来招商引资，如按优惠价格延长土地使用年限、按投资额比例返还部分出让金和税收减免，甚至免费提供劳动力等。这就导致制造业投资过度，很容易形成过于庞大的制造业生产能力甚至是产能过剩（汪晖、陶然，2013）。这进一步导致两个结果：一是由于投入要素价格被人为压低，使得中国制造产品的价格被人为压低，但也同时使得中国制造产品的价格优势凸显；二是巨大的产能使得产品出口的压力增大，即需要国外市场来消化国内的巨大生产能力。这两者的结合，再加上其他经济政策的推动（如对人民币汇率的管理），对进一步刺激中国经济的出口导向以及中国制造产品在世界市场上的竞争力和占有率都有极大的推动作用，但也同时加剧了中国和其他国家的贸易摩擦。

不仅如此，以土地财政为核心的地方发展模式还通过两个渠道影响到了宏观经济和民生。

一个是催生了以房地产为代表的资产泡沫。这个首先是因为地方政府压低工业用地出让价格，但失之东隅，收之桑榆，地方政府可以借助对土地市场的垄断，通过拉高商住用地招拍挂价格来获得更多的收益。这种策略，无疑直接导致城市房地产价格尤其是居民住宅价格具有不断上涨的动力，甚至出现国家宏观调控房地产的措施无效且可能越调越高的局面。同时，在房地产价格不断攀升的情况下，宽松的货币政策和大量出口所带来的外汇占款积累所导致的货币供应量的猛涨，推动货币洪水冲向以房地产为代表的资产市场，从而进一步推高了资产价格泡沫^[10]。尤其是2008年4万亿元经济刺激计划的出台，在财政、货币政策的双向推动下，房价出现大幅度上升，直到2011年后国家不得不采取严厉的宏观调控措施才暂时控制住房价上升趋势。但资产泡沫已经形成，即使在2015的股灾导致股市泡沫迸裂后，房地产市场的高价现象仍然岿然不动。

另一个就是推高了地方债务并不断累积。地方政府需要大笔资金为招商引资进行园区开发和城市化提供良好的基础设施，仅靠土地出让金收入并不足以满足巨大的资金需求，必须通过借款来获得资金，并且借贷资金往往占据资金总量的大头。房地产贷款也成为商业银行和其他金融中介的主要贷款内容。刘守英（2018）的调研指出，在金华、绍兴、义乌等地，各类园区的贷款余额多数为园区储备土地抵押贷款，而以经营性土地使用权进行抵押贷款也是房地产开发的重要资金来源。其中，绍兴县1999—2004年四大商业银行房地产开发贷款余额就从1 470万元增长到57 760万元，增长38.3倍，年均增长108.4%。义乌也存在类似情况，1998—2004年商业银行房地产开发和自营性房地产贷款余额也达到了年均增长34.79%的水平。消费类住房贷款余额增长也类似。

即使在中西部这样缺乏制造业比较优势的地区，虽然不具备像沿海制造业基地那样大搞各类工业园区和产业技术开发区这样的条件，但依靠土地金融来支撑城市化的做法也随着时间的推移（尤其是在21世纪初）开始大行其道。在这样的背景下，中西部的地方政府也可以通过成立地方政府融资平台的方式，用财政贴息、货币供应增加为刺激内容、以基础设施投资作为抓手，大搞基建投资。例如，贵州省的余庆县2016年年底的财政收入仅为4亿元，但它在“十三五”规划期间拟进行基础设施建设的预算额是300亿元，建设资金只能靠外部融资获得。

刘守英（2018）针对陕西省的调研发现，由于城市投资资金（包括城市扩张、改造和园区建设等）规模巨大，财政的直接支持作用有限，更多的是通过贷款来获得资金。例如，咸阳市在2000—2003年城市基础设施投资规模173 320万元，贷款提供了73 098万元（占42.2%），是最大的资金来源。贷款的获得途径，主要是有三种：①地方政府利用城市土地储备中心的储备土地进行抵押获得贷款。例如，该省各地的土地储备抵押贷款占贷款比例一般在50%以上，最低的安康市比例为40%，最高的延安市比例甚至为100%。②园区的土地储备抵押贷款。一般是以工业用地抵押贷款作为开发区储备土地抵押贷款的主要形式。例如，西安市1997—2003年土地储备抵押贷款由最初的26 740万元上升到91 011万元，年均增长速度达84.12%。③通过设立市政建设开发公司或园区开发公司，并以储备土地收益权（即以储备土地经公共投资开发后取得的经营性收益）为其担保的方式，支持市政基础设施建设项目的贷款融资。实际上，类似的融资方式在全国其他地方也普遍存在。例如，重庆的“八大投”模式^[11]就是通过地方政府设立各种融资平台来进行举债，对城市化改造和基础设施建设进行大规模的投入。(www.daowen.com)

由于这些债务借贷主要来自银行贷款，因而地方政府的招商引资和城市化的操作，同时也就表现为地方（政府）负债和银行贷款规模的扩张。据2013年审计署公告，截至2013年6月底，全国地方融资平台债务余额为6.97万亿元，占全国地方政府性债务规模的38.96%，其中债券类余额达到1.85万亿元。银行贷款也从2008年的2.2万亿元上升到2014年的7.7万亿元，同期城投债的规模也相应从2008年的98.2亿元增长到2014年的1 874.9亿元。

这些债务的效益和偿还和经济增长对投资需求尤其是土地和房地产市场的需求的支撑是分不开的。这就从两方面影响潜在的金融风险。第一，所有这些贷款和债务，无论其账面会计收益的高低，实际上并不影响地方政府的举债投资冲动。这是由于地方政府的债务缺乏实际负责人，政府也不会面临破产的威胁，因而地方政府的预算软约束问题是一直存在的，导致只要能贷到款，就一定会有贷款需求的冲动。尽管理论上地方政府可以通过资产债务管理对债务规模进行管控，但在软预算约束条件下，债务无限扩张是常态而不是例外。尤其是较为宽松的宏观经济政策环境和软预算约束的结合，更是会大大推动债务水平和杠杆率。图3.2和图3.3表明，地方债务的大幅度上升和宏观环境的变动，尤其是2008年的4万亿元刺激计划的实行有很强的关联。第二，这些债务的风险在很大程度上与土地和房地产市场的需求直接相联系，包括工业化和城市化对土地的需求、房地产企业和居民购房需求等。在土地财政（包括土地金融）的操作中，地方政府以高价格出让商住用地，获得经营性用地的开发商或城市融资平台再通过土地抵押（包括其收益权）融资进一步获得资本，居民也通过加大杠杆追高买涨甚至投资性购房，都通过银行贷款获得资金并持续这个循环。由于中国经济在加入WTO之后持续近20年的高速增长，强化了经济会一直增长的预期，从而鼓励包括地方政府在内的各方都不断地加杠杆，从而打造了一个地方政府、制造业企业、房地产商和银行在内的地方增长联盟（汪晖、陶然，2013；田传浩，2018）。在经济高速增长的情况下，无论是居民房地产贷款还是地方政府的土地抵押（包括其收益权）贷款，由于贷款主体的还贷能力并没有受到负面影响，资金链并没有断裂的风险，因而这些贷款的安全性也就相对有保障。但一旦宏观经济和政策环境发生变化，如经济放缓甚至下滑，或者中央政府开始紧缩宏观经济政策或土地政策等，就会对借款主体的还贷能力造成打击，使得整个环节的资金链出现断裂，对银行系统的安全性造成威胁。如果银行不得不因此而收缩资产规模，会进一步打击市场主体的贷款能力和投资需求，从而形成通货紧缩的恶性循环，最终对银行系统甚至整个金融体系的安全造成威胁。

图3.2　2005—2014年地方融资平台债务／地方财政收入

资料来源：根据WIND数据进行收集和计算。

图3.3　2005—2014年银行贷款和城投债的规模

资料来源：根据WIND数据进行收集和计算。

不过，虽然土地财政（包括土地融资）已经成为地方经济发展模式的标志性策略和主要内容，并对地方经济乃至宏观经济和金融稳定都造成了很大的影响，但需要注意的是，虽然各地地方政府都在普遍利用土地财政的策略，但同时在多大程度上依赖土地财政乃至其效果，各地仍然有很大差异。并且，这种差异并不能简单地归结为地理和禀赋条件，而是各地方政治、经济和社会条件共同发挥作用下政治精英的政策选择结果。作者将从分配性政治的角度，对各省实施土地财政的差异进行分析，但在此之前，我们有必要从土地财政的分配效应出发，对这一发展策略下的利益分配进行解剖，这构成下一章的主要内容。

【注释】

[1]对自上而下的制度变革以及自下而上的试错和制度创新，可参考章奇、刘明兴（2016）的一个总括性的综述。

[2]本章关于几种地方经济发展模式的介绍，主要参考借鉴了史晋川、郎金焕（2018）和新望（2004）的归纳和整理。

[3]广义上，温州模式也称为“温台模式”，即包括和温州相毗邻的台州地区。

[4]“戴红帽子”是个体和私营企业采取挂靠集体企业或直接登记为集体企业的方式，把乡镇或村委会当作主管部门，从而为自己戴上一顶“红帽子”。这种方式在20世纪90年代初之前非常普遍，是私营企业规避当时政治风险的一个有效办法。

[5]研究者注意到，“在整个苏南，招商引资不是个别政府部门的职责，而是列入所有政府工作人员的工作内容，并与其个人的绩效考核、工资报酬、职务升迁等紧密挂钩，连居民社区的街道办主任每年都负有一定的招商引资任务，并纳入人事考核指标体系，与年薪挂钩”（温铁军，2010）。

[6]例如，根据相关规定，乡镇企业税后利润的60%留作企业扩大再生产资金，剩下的40%没有具体规定，但一般是上交乡镇政府以及给职工和管理人员的奖金。无论是前者还是后者，企业实际控制人都是最大的得利者。

[7]例如，华西村是苏南模式下产生的江苏第一个亿元村，华西村股份于2000年在深交所上市挂牌交易。吴仁宝一直担任村支书，是华西村的第一掌门人，是典型的强人型企业家。

[8]Liu等人（2009）以一个西部地区某县专项转移支付的使用过程为例，详细介绍和讨论了专项转移支付资金的实际运转情况，可以窥一叶而知秋。

[9]转引自汪晖、陶然（2013）：到1996年年底，有些省份70%的小型国有企业实现了私有化，还有一些省份超过半数改制（Cao et al.，1999）。1998—2002年约有2 500万国有、集体企业职工失业。到21世纪初，绝大多数地方国有、乡镇企业已完成改制（Qian，2000）。

[10]汪晖、陶然（2013）指出，从2004年开始，房地产价格上升速度开始加快。特别是2006年后，随着经济流动性的增加，房地产价格越来越高。从2006年年底开始，各地不断刷新“地王”记录，出现了地价、房价追涨的局面。

[11]2002年以前，重庆市的基础设施建设主要由一家投融资平台统筹各类项目建设，存在经营效率不佳、资金规模较小等问题。从2002年起，重庆市按一体化职能统筹规划，逐步组建了建设（后为能投）、城投、地产、高发司、开投、高投（后为交旅）、水投、水务等“八大投”。此外，重庆还设立了事业型金控公司渝富，承担为各平台公司融资扫清障碍和提供支持。重庆市的基础设施建设投资基本上由这些城投公司和其背后的渝富资产经营管理公司进行“一条龙”式的共同运作完成。