苏南模式本义上的地理范围涵盖了江苏省的苏南地区（包括南京、苏州、无锡、常州和镇江），其经济发展模式是以在改革开放之前的社队工业基础上发展起来的本地工业为基础，最后形成以乡镇企业发展为主导的地方工业化，具有浓厚的集体经济色彩。因此，和以温州模式为主要动力的浙江经济发展格局不同，以苏南模式为主驱动的江苏经济的发展格局主要依靠的是国有和集体经济。例如，截至1990年，无锡私营部门的产出只占总产出的5%（Whiting，2001）。到20世纪90年代中期，江苏的私营经济只占总量的5%，远远低于同期浙江省私营经济的发展水平（史晋川、郎金焕，2018）。

温州模式和苏南模式的差异，在很大程度上反映了地方政府和地方政治精英在市场中的作用和政企关系的性质。在温州模式下，地方政府对市场干预不多，更不会直接对企业的经营进行干涉，并且对企业的很多制度性的创新予以承认甚至是鼓励，从而使得地方经济的活力和韧性十分强大（章奇、刘明兴，2016）。

苏南模式下的地方政府和官员则非常强势，对市场和企业的干预也相应明显很多。地方（乡镇）政府不仅出资兴办集体企业从而成为企业的唯一出资人，而且通过对各种生产要素的控制来实现政府发展经济的意图。例如，在苏南模式下形成的企业治理，地方干部（如乡镇党委书记）直接充当企业一把手，地方政府和党委直接考核甚至运营企业的现象十分普遍。苏南乡镇企业的各级干部均由政府任命，实现乡镇一级的企业治理。而在村办集体企业，采取社区党政负责人与工业公司负责人身份合一、合署办公的体制（张晓山，2011）。从而形成了学界所称的“地方公司主义”或“地方法团主义”（Oi，1992）。

除此之外，苏南模式下的地方政府还统一调配本地资源和生产要素（土地和劳动力），以达到扶持乡镇企业发展的目的。其中，财政补贴、税收优惠、银行贷款是这一时期地方政府支持企业的有力政策工具。例如，在20世纪80年代早期，包括乡镇企业在内的非国有企业的运营面临巨大的资金压力，但他们获得正规信贷十分困难。此时，若村集体出面以村社集体经济的名义来贷款仍然难以满足需求时，就由县、乡（镇）级地方政府以政府信用为担保来帮助重要的乡镇企业融资。后者之所以能这么做，主要原因就在于当时的地方政府对银行机构具有领导权（实际上是首先通过地方党委的领导），从而使得信贷的分配不得不考虑地方领导的偏好（温铁军，2010）。

由于地方政府和官员强势介入乡镇企业的运营，苏南模式也因此被广泛认为是一种干部经济模式、政府政绩经济模式等，导致乡镇企业的治理普遍有政企不分和产权不明晰的问题。这既表现为地方政府对乡镇企业的特惠政策造成后者的预算软约束，使得后者更倾向于通过向银行过度融资进行高杠杆负债经营，增加了不良贷款和浪费；同时也因为乡镇企业承载了太多的地方政府的行政命令（投资、就业、以工补农、离土不离乡进行就地工业化、干部培养等）而形成过度的政策性负担（温铁军，2010；新望，2005）。这只会进一步恶化企业经营中的委托-代理问题，使得企业在创新动力不足的同时，更依赖于政府的保护和支持（林毅夫等，2014）。同时，由于政企不分造成的政府对企业的过度索取和腐败问题也很明显。所有这些问题，随着经济的发展、市场竞争的加剧，导致乡镇企业的亏损开始不断变大，并最终导致大批乡镇企业从20世纪90年代开始进行大规模转制，即由集体企业转变成私营企业和股份公司。

同时，苏南模式下的地方政府自20世纪90年代初也开始转变思路，从扶持本地乡镇企业转向以开发区为载体进行大规模的招商引资。例如，苏南的工业重镇苏州从20世纪90年代初就开始对基础设施进行大规模投入，建设了4个国家级经济开发区和9个省级开发区。苏州下辖的制造业基地昆山市则在昆山经济技术开发区的基础上，进一步在20世纪90年代先后升级为省级开发区和国家级开发区。苏州最终成为跨国大企业云集的地方，而昆山则成为大陆台资企业的集中地。

为了推动招商引资，地方政府的秘诀就是向潜在的招商对象提供有力的政策优惠。主要做法是：地方一把手亲自抓招商引资，让招商引资成绩进入各级部门和官员的政绩考核^[5]；各开发区管委会的领导均由地方政府主要领导担任，园区开发主体不明确或政府化操作；地方政府同时在税收、用地方面向招商对象提供优惠，大幅度降低企业的要素投入成本和经营成本（温铁军，2014；新望，2005），从而形成政策洼地，对招商对象形成足够的吸引力。(www.daowen.com)

在这种发展模式下，地方经济发展的分配效应也非常明显。许多学者分析了苏南模式下地方经济发展的分配效应。

首先，本地居民群众通过乡镇企业的发展壮大，获得了非农就业机会以及部分乡镇企业税后利润的分配所带来的收入增加。在当时的条件下，群众无疑获得了实实在在的好处。同时，和本地居民群众相比，地方政府和干部得到的好处更多。这一方面是他们作为集体企业的实际控制人，不仅能从税后利润中获取更大的一块收入作为地方财政收入，而且能够控制住绝大多数企业剩余利润留存企业的那部分收入，并通过自己对企业的实际控制权而获得各种直接和间接的好处，即灰色甚至是黑色收入^[6]。田国强（1997）曾指出，地方政府和官员对乡镇企业收入有一定的支配权，即使乡镇企业的收入不能直接作为其个人收入，但也可以变相地为其所用、所有。这也是为什么地方政府和官员会这么热衷于开办集体企业的一个原因。

其次，随着招商引资的盛行，地方政府的政策特惠对象从本地乡镇企业逐渐向外来企业进行倾斜，并且更倚重大企业而不是中小企业，从而形成“重外（资）轻内（资）”“重大（企业）轻小（企业）”的现象。一方面，由于地方政府花很大代价去招商引资，其目标对象自然会以那些能带来大量投资、税收和就业的大企业为优先。另一方面，从20世纪90年代初开始的土地有偿使用，使得村社集体无偿使用土地的渠道越来越狭窄，乡镇企业的用地成本提高，并且由于经济发展而导致土地价值不断上升，中小企业用地需求被排挤的可能性也越大。由于中小企业是社会就业和劳动收入的主力，因此这种偏向大企业的政策倾向虽然会通过产业上下游关联而对相关行业的中小企业带来好处，但这些好处很可能无法弥补对本地其他行业的中小企业的排挤效应。

以上因素导致在苏南模式下经济增长带来普遍的收入提高，但地方政府和官员得利最多。在强政府主导经济的模式下，尤其是招商引资兴起后，引进的外资和外地大企业，以及原乡镇企业转制中形成的本地私营企业和股份公司中的各种企业家“能人”（要么是原企业具政府背景的管理人员，要么是和政府有良好合作关系的强人型企业家^[7]），也是这一模式的重要获益者。至于农村居民和城镇居民，他们主要通过乡镇企业和外来企业提供的工作机会获得非农就业收入，以及因为政府征地补偿和满足外来人口对居住产生的住房需求而获得房租收入等财产性收入，他们多是组织分散、缺乏集体谈判能力的个体，处于收入分配的末端。

很多观察者早就注意到了苏南模式下政府政策对内资和中小企业的选择性不利以及由此造成的收入分配后果。例如，新望（2005）就指出，苏南模式下的重外资、轻内资的政策不利于营造良好的个体私营经济环境以及民间生产力的释放。这一模式下居民收入相对较低，无论从职工工资还是人均收入来看，苏南模式和温州模式差距很大。其他学者也有类似的观察和判断。张欣和文贯中（1997）指出，1992年一个典型的温州农户大约有4 000元的收入，而在苏南地区，农户收入大约仅为2 000元，并且温州地区的实际人均收入水平比官方统计要高很多。例如，尽管1985年温州农村地区平均收入（447.2元）比全省农村平均收入（548.6元）要低18%，但温州家庭所拥有的耐用消费品却是全省平均的2—7倍。同时，苏南模式下的农民消费了更多的公共产品，如大量的马路、有社区服务的住宅小区、医院和其他公共设施。黄亚生（2008）指出，1980年浙江和江苏的农村人均纯收入基本相同，到1990年前者是后者的1.15倍，且前者的居民预期寿命也要高于后者。

可以看出，早期的苏南模式具备了强政府主导下的经济增长及其分配后果在地方上表现出来的一系列特征。需要指出的是，虽然早期的苏南模式已经具备20世纪90年代中后期以来地方发展型政府主导的经济发展模式的所有要素，但毕竟是发生于市场经济体制被采纳的前夜，其规模和影响均有限。随着20世纪90年代初的大规模制度变迁，包括在新的制度环境下所发生的地方政府彼此之间的互相学习和竞争，导致地方政府行为明显出现很大程度的趋同，即向苏南模式趋同，并且其分配性效应也被急剧放大了。这种苏南模式的进化和放大，集中通过20世纪90年代以来大行其道的以土地征用和开发为基础的产业发展模式（即土地财政）表现出来。