目前，已有许多学者根据自己的观察和归纳，就如何解释地方政府官员在我国地方经济发展和增长中的角色与作用，从制度分析的角度提出了自己的假说。其中，比较有代表性和影响力的观点均指出有两个因素决定了地方官员的激励和约束：一个因素是高度集中的政治决策权和人事任免，这保证了上级对下级的控制，尤其是人事上的晋升和提拔的控制，使得下级对上级的偏好有极强的跟随激励，以努力实现上级的政策目标来实现自己职位的升迁（周黎安，2007）。另一个因素是分权，包括经济（尤其是财政）分权和行政分权，这对地方政府施加了预算硬约束，同时也为发挥地方政府的主观能动性提供了条件（Montinola et al.，1995；Qian and Weingast，1997）。这两个因素合在一起，构成了中国经济增长的制度基础（Xu，2011）。对这一类观点，学者们或称为“干部垂直管理下的地方分权”（regional decentralization authoritarianism，RDA）假说（Xu，2011），或冠名为“晋升锦标赛”。

无论是RDA假说还是晋升锦标赛假说（以下统称为“RDA”假说），其理论洞见是明显的，看到了中国政治体制对政治精英影响的一个关键渠道，即自上而下的集中式干部管理体制使得满足上级偏好成为下级政治精英政策选择的强大激励。但RDA假说的不足之处也很明显，无论是它的理论前提还是经验证据均有待商榷之处。例如，即使承认上级偏好对下级官员具有决定性影响，当上级目标是多元化的时候，尤其是当上级目标很难精确地用客观标准进行衡量的时候，官员会如何进行反应，RDA假说对此缺乏一个逻辑一致的分析（Xu，2011；王永钦等，2005；陶然等，2010；王贤斌、徐现祥，2010；皮建才，2012）。

一些政治经济学文献则进一步从政治生存的角度质疑RDA假说的理论前提，即上级是否提拔下级是以后者的绩效尤其是经济绩效为基本考虑。实际上，RDA假说的基本假设和逻辑可追溯到前文所介绍的“坐寇（stationary bandit）”理论（Olson，1993），即上级会优先考虑通过经济增长来最大化未来的收入流，并通过把奖励（即提拔）经济绩效突出的干部予以制度化的方式来促成这一目标。正如本章上一节所介绍的那样，这一假设的合理性是有待商榷的。如果把确保政治生存考虑进去，那么在任政治精英不会仅仅看重下级的能力（表现为高绩效），而是在下属的忠诚（loyalty）和能力（competence）之间进行权衡。例如，很多研究指出，无论政治体制特征如何，出于政治上的考虑，上级都可能因为种种原因而不愿意任命更有能力的下属（Egorov and Sonin，2013；Carpenter，2001；Hollyer and Wantchekon，2012）^[9]。从现实的逻辑来看，从保证对下级的人事控制的角度来讲，上级也不会把客观的经济绩效作为最重要的考核下属的标准。不仅如此，在很多情况下，上级要么刻意发出模糊的政策信号以更好地观察下属的行为，要么无力向下级发出明确的信号。无论发生哪种情况，这时下级官员实际上均无法明确判断上级的偏好，更谈不上为满足上级偏好而竞争了^[10]。

RDA假说另一个根本的问题在于仅看到在自上而下的集中型体系中的下级官员为了晋升，必然具有满足上级偏好的激励且会全力以赴来实现上级目标，这实际上是过犹不及了。此类假说实际上没有考虑下级官员为了满足上级偏好和目标可能付出的政策成本，尤其是政策制定者会直接承担的成本和风险。例如，此类文献要么考虑财政收入、经济结构、地理或者文化结构性的因素，要么考察官员的个人特征（如年龄、教育、是否接近党代会或人代会选举等）对官员政策选择的约束，但这些因素严格来说并不会对官员自己带来直接的成本，很难进入其成本收益权衡之中。正因为缺乏一个完整合理的成本收益权衡的分析框架，RDA假说基本上只能简单解释官员的个人临时性行为或短期政策波动，无法深入分析经济政策选择的机制和过程（包括经济增长的具体机制），也很难解释长期的结构性现象，更不用说以一个逻辑一致的方式去解释除了简单的经济增长之外的其他社会经济现象。例如，当涉及长期性和系统性的官员行为差异以及地区发展差距（尤其是区域内的差距）、社会资本发育、政商关系、群体性事件、环境保护等问题时，此类假说缺乏足够的解释力^[11]。

进一步地，包括地方官员在内的政治精英政策选择的成本收益权衡和他们是否需要照顾和满足下级的利益也是相关联的。前文指出，在任政治精英为了保证自己的政治生存会采取政策来满足选举人的偏好。这意味着，通过科层制组织起来的各级官员，可能不仅需要满足上级的偏好和目标，也需要考虑其他选举人的利益，包括其下级甚至是更基层的潜在支持者。因此其政策选择的动机也可能是为了满足其下级甚至更基层支持者的利益，以此获得政治支持。但对于这一点，RAD假说基本上忽视了。

许多人认为，在自上而下的干部管理体制下，下级甚至更基层的政治支持对上级而言无足轻重。但这种认识并不准确。首先，即使在集中型的科层制官僚结构中，各级官员要贯彻国家政策甚至是自己的意图，有赖于下级部门和官员的配合。在现行体制下，虽然来自上级的政策目标和意图具有强制性和优先性，在存在信息不对称的情况下，下级部门是否认真积极地配合上级完成工作，实际上在很大程度上并不完全由正式制度所控制（赵树凯，2005；周雪光，2008；欧阳静，2011）^[12]。而且下级部门和官员也有自己的利益诉求，如果上级的政策并不能为其带来利益甚至会带来损害时，下级的积极性就会受到很大影响，并会通过各种方式拖延、扭曲甚至抵制上级的政策。尤其是随着经济改革的进行，包括分权的推行，很多部门彼此之间互相分工，权力的实际运行越来越取决于各部门之间的彼此协调和配合，而要获得下级官员的真正服从和配合，就不能仅仅通过行政命令和权力意志，而必须考虑在多大程度上照顾他们的利益。例如，Li and O'Biren（1997）就指出，即使是中央的政策，地方官员也会根据政策是否对自己有利来选择性地贯彻这些政策。Hillman（2014）针对中国地方干部的研究也注意到，地方干部已经很少通过纯粹的行政命令来指令下级和更基层的干部，而更多的是通过项目建设和财政资金的分配来获得后者对其政策的支持与配合。

除此之外，地方干部也可以通过私下乃至公开的方式对上级表示不满甚至提出控告。控告的理由可以是基于完全政治化的、路线斗争式的借口，例如，姓“资”姓“社”的问题、政治路线和立场问题。当然，这一种方式更多地出现在20世纪90年代之前。在不再强调阶级斗争的改革开放年代，下级也可以依据党纪国法向上级发起挑战。

在县市一级，下级和上级的利益分歧也很常见，而且可能更公开。这首先是因为随着行政层级的降低，官员可掌握的资源减少，对局面的可控制程度相应降低，且行政层级越低，事件的敏感性也就越低。同时，除了官场的非正式网络外，更多社会非正式制度因素也相对容易发挥作用，使得利益的组合和纠纷更复杂，且下级在矛盾激化时更容易形成合力来挑战上级。在当前的“流官制”管理制度下（即地方一把手必须由非本地人担任），这更容易体现为外来主官和本地干部之间的矛盾（李连江、刘明兴，2016）。例如，2014年湖南省P县就发生过本地公职人员直接参与抗议在本地修建火电厂，最终导致非本地的县委书记辞职。江苏Q市领导引进的造纸厂排污系统也引发环保抗议事件，体制内部分官员（以退休的前市委书记、前市人大主任等老干部为代表）公开表示反对^[13]。类似的事件还有湖北监利县的体制内干部公开反对书记招商引资政策^[14]。

即使矛盾不是发生在本地主官和下级官员之间，一旦上级的政策没有充分考虑下级的利益，哪怕上级的行政级别再高，也可能引起下级的不满和反对。浙江省台州的黄岩市撤市并区事件就是个典型例子。1994年，在浙江省委省政府的支持下，台州地委决定将黄岩市撤市并区并通过了“撤市并区”的决议。根据该决议，黄岩市政府的行政和财政权力将大部分被上收到市一级，从而会极大损害黄岩的地方政治精英的利益。这首先导致了黄岩本地精英的抵制。当年4月，黄岩市人大会议期间，160名人大代表（占总数的70%）联名上书党中央、国务院和民政部，要求撤销台州地委将黄岩“撤市并区”的决议。大惊之下的台州地委动用行政手段，通过其在黄岩市人大的代理人强行通过该决议，但随后此决议却被该市众多人大代表以各种方式抵制，包括集体罢会，甚至最终罢免了市人大主任，造成骑虎难下的局面。也开启了随后长达八年的抵制活动，使得台州市政府难以将黄岩的各项财政行政权力上收。最终，台州市委作出了一定的妥协，即在黄岩撤市并区后，在财权和事权方面均向黄岩作出很大的让步（章奇、刘明兴，2006）^[15]。类似的还有浙江长兴县的撤县并区事件。2013年5月，浙江省湖州市委宣布撤销长兴县，将其改制为湖州市的一个区。但以县某常委为领导的一批地方干部授意十几位乡镇干部辞职以示抗议，同时动员社会力量予以抗议，最终迫使省政府同意搁置撤县并区的决定（李连江、刘明兴，2016）。

以上案例表明，上级的政策若不考虑下级的利益，就很可能招致下级的反对，对上级的政治生涯也是一个打击。因此，即使是按照自上而下的科层制结构严格组织起来的官僚体系和干部管理系统，上级也不会轻易无视下级的利益，而有动力作出反映下级利益的政策选择，以得到下级的支持和配合，从而最终有利于自己的政治利益。

当然，尽管地方官员对下级利益甚至更基层支持者的照顾和支持不容忽视，但也不会是无条件的。虽然分配性政治的逻辑指出在任政治精英并不会主动选择那些会损害自己选举人利益的政策，但正如前文所介绍的案例所显示的那样，现实中常常存在很棘手的情况，当自己的上级甚至更高层所偏好的政策和下级利益不一致甚至互相冲突时，地方官员就面临着如何权衡的问题，即究竟是优先选择满足更高层的政策偏好，还是优先选择满足下级甚至更基层支持者的利益。除此之外，考虑到资源的稀缺性和政策本身可能会导致的各种经济甚至是社会成本（即政策的再分配性质）^[16]，地方官员的政策选择愿意在多大程度上付出稀缺性的资源并承担这些成本来照顾和满足下级甚至是更基层支持者的利益^[17]，这也是需要仔细分析的问题。但目前的研究实际上缺乏对此的深入分析。

本书作者认为，以下两个因素会显著影响地方官员的政策选择。

一个因素是权力结构的特点，即地方官员在体制内权力结构中的地位。这决定了他们的实际权力资源和支持者的来源基础，即究竟他们更依赖于上级的支持和保护，还是更依赖于下级甚至更基层支持者的支持。这首先和他们在体制内的正式职务级别有关系。在现有干部人事制度和权力体系下，越是在正式权力等级中处于高位，就越接近权力核心，其政治生涯相对就越取决于上级的支持；反之，越是在正式的权力等级中处于低位，则越远离权力核心，其政治生涯就相对更依赖于来自下级甚至更基层的支持。

除了正式的职务级别之外，权力结构的另一个特征是地方官员和上级的非正式政治关系或政治网络的影响^[18]。一般而言，在其他条件相同的情况下，来自上级的强力支持和庇护总要比来自下级和更基层的支持要更重要、更有吸引力。如果地方官员和上级的政治网络关系牢固而密切，他们获得自上而下的资源的可能性就更大，因而他们更有动力去争取获得上级官员的青睐，以更有效地保证自己的政治前途，对下级的利益关心程度则相应减小；如果地方官员和干部和上级的关系疏远甚至很差，那么他们就会面临着极大的政治不确定性，导致他们为获得上级庇护进行投资所能得到的预期政治利益相对于争取下级和更基层支持所得到的政治利益会大大下降。在后一种情况下，基层官员和干部更有动力把资源投到有利于争取其基层潜在支持者的活动中去，以换取其支持。

例如，在现有体制下，一个省级官员主要是和其上级和中央领导干部打交道，向下则主要是和体制内的官员同僚以及职级接近的下级打交道，和更低级的干部乃至基层群众的交集就比较小。与之相比，一个乡镇干部距离权力核心十分遥远，他的政治生涯向上则和县一级的上级、向下则和更基层的干部联系在一起，也更容易和社会力量发生关系。但如果考虑非正式政治网络的话，情况就会更复杂。例如，无论是省级官员还是乡镇干部，都可能在非正式的权力网络中被嵌入更高层的政治网络，从而获得更强大的支持；也可能在这一网络中被进一步边缘化，从体制内获得充分支持的可能性很低，因而只能从下级甚至更基层寻求支持。在后一种情况下，和具体的历史条件相结合，地方官员的政策选择就可能表现为提供类似产权保护和更良好的商业环境一样的准公共物品，以最大限度地保护基层利益，从而扩大自己的基层政治基础^[19]。

另一个因素是地方官员内部政治资源的分布，即权力资源是更集中地分布在部分地方政治精英手中，还是较均匀地分布在不同的地方政治精英手中。在其他条件相同时，如果权力资源在不同的政治精英之间分配较为均衡，他们彼此之间就可能面临着更强的竞争，导致其面临的不确定性也就更高，因而他们就会更加需要包括下级在内的其他政治精英的支持来巩固自己的权力基础和应对意外冲击。在这种情况下，地方政治精英作为一个整体，会更加乐于通过满足下级官员甚至更基层干部的利益来确保他们的配合与服从。一旦这种利益分配成为现实，现有的权力平衡也起到了类似内部制衡的作用，使得已经形成的利益分配格局不容易被打破。相反，若更多的权力集中于少数政治精英手中（甚至集中于一两个人手中），这意味着他们已经拥有稳固的权力基础，从而有充足的资源和能力来应对影响他们政治生存的意外冲击和风险，这就弱化了下级支持的价值。在这种情形下，其通过花费资源来向下级输送利益来获取后者支持的动力也就相应减弱。在极端情况下，当权力集中于某一个地方官员手中时，他向下级甚至更基层官员输送利益以获取支持的激励就会降至最小。换言之，若地方官员作为一个整体的领导集体而存在，那么他们之间的权力资源分散或集中的程度也是影响他们会在多大程度上寻求下级支持的一个重要因素。权力分布越分散，他们通过满足下级利益需要以获取其支持和配合的动机就越强烈。

以上讨论为我们从分配性政治的角度分析地方官员的政策选择提供了新的框架和思路。地方官员的政策选择首先取决于其行政层级和职务（从省到乡镇），这在很大程度上决定了其政治生涯的主要关联和博弈对象，以及可支配的资源和可选择的政策集合；其次取决于权力结构和地方官员内部整体的权力资源的分布情况。地方政治精英越是在权力结构中处于边缘化的位置，内部权力资源越分散，就越需要来自下级甚至更基层的支持，就更有动力照顾下级甚至更基层的利益。

据此，我们可以初步就地方官员的政策选择提出如下假说。

假说Ⅰ：如果地方官员在权力结构中越趋于被边缘化（越靠近权力中心），其政策选择倾向于优先考虑下级或更基层的利益的动力就更强（弱）。

假说Ⅱ：如果地方官员内部的权利资源分布越分散（集中），其政策选择倾向于优先考虑下级或更基层的利益的动机就越强（弱）。

在本书的第三章和第四章，我们将通过地方经济发展模式的演变，尤其是土地财政的特点，来分析以上假说的适用性和有效性。在分析土地财政的收益分配特点的基础上，第五章将从实证的角度表明，从省级领导层的角度来看，如果其和国家层面的政治嵌入程度更弱、内部权力分布集中程度越低，他们就越有动力满足所谓的地方利益，即会更加鼓励下级地方政府和官员通过土地财政的方式来满足其利益。

当然，以上分析主要是从政治精英的角度来看其政策选择，从受其影响的目标对象而言，是其被动谈判能力而不是主动谈判能力影响了政策选择。但如果下级或更基层的力量具有一定的集体行动能力，对于寻求他们政治支持的政治精英来说价值就越大，从而也就更能够影响后者的政策选择^[20]。需要指出的是，在现实中，这种政策供求双方的结合在多数时候表现为在现有体制下对经济利益的合法诉求，因此双方互相结合以增强政治资源的策略也就具有相当的可行性。但同时，即使是这种主动谈判能力，在一定程度上也是和政治精英的权力结构和权利资源分布具有很大的关系。在本书第五章，我们将通过社会资本和政商关系的话题对此展开分析。(www.daowen.com)

【注释】

[1]这方面的研究可参考Golden and Min（2013）的一个研究综述。

[2]例如，一个有能力完成上级任务的下属，如果其权力的增加无助于上级权力的增长甚至会对上级权力形成损害，那么对其进行提拔和晋升或给予其他形式的奖励很可能是以上级权威或权力的损失为代价；而上级交代下属的任务，也很可能对自己权力有利但却是以下级权力的损失为代价。

[3]当然，如果此时存在预算软约束的情况（如可以持续获得优惠信贷支持、财政补贴），这种经济成本并不会构成政策制定者的直接负担。

[4]即使政策制定者能够享有持续的预算软约束，也只是把成本进行了转移，在更大的系统内增加了成本。

[5]严格来说，这是个在学术研究中才存在的问题。因为在现实中，参与分配性政治的各方实际上非常了解自己的交易对象，只不过这些信息均为内部人信息。由于学者往往无法直接参与这一过程，因而在学术研究中，常常会心生困惑，甚至被误导。

[6]一个典型例子，就是针对某项政策，无论是支持者还是反对者，均是从其实际效果或后果出发，根据自己对理想状态的设定来争论是否应该坚持、改变还是放弃，而很少考虑为什么这项政策能够存在，或者能够被改变的可能性有多大。

[7]一个例外是存在其他的变量具有易识别且不易变化的特征，从而可以用来识别政治精英的潜在支持者，如出生地、宗族或部落身份属性等。

[8]对中国古代宫廷政治和权术比较熟悉的读者对这种体现“发信号”实质的权力游戏应该不会感到陌生。例如，秦代赵高的“指鹿为马”就是十分生动的例子，表明发信号者只有付出一定的代价（赵高在皇帝面前公然撒谎），才使得信号具有可信性。

[9]类似地，一些公司治理文献则指出，很多公司的领导在任免高级经理人员的时候，其出发点不仅仅是候选人的能力高低，可能更重视对后者的任用是否会威胁到企业的长期发展（Prendergast and Topel，1996；Burkart，Panunzi，and Shleifer，2003），抑或十分注意这些人员的高能力是否会因为道德风险问题（如不是用于企业经营而是寻租）反而会对企业造成一定的伤害（Glazer，2002）。

[10]这方面的例子，可参考章奇和刘明兴（2016）的相关研究。

[11]例如，Li and O'brien（1997）针对中央政策在中国农村实施的分析指出，即使面对同样的来自中央的政策，地方官员仍然会有选择性地去贯彻某些政策而不贯彻另一些政策。章奇和刘明兴（2016）则通过对浙江省民营经济的考察指出，即使在省内，民营经济发展的差距是巨大的，反映了地方官员对上级包括中央的政策反应存在极大的差异，且这种差异不仅仅是改革开放后的现象，在改革开放前就显著存在。

[12]这些作者指出，下级政府和各部门完全可以共谋来应付上级的监督和检查，上级对此没有根本的解决办法。

[13]可参见百度百科对事件的描述，https：／／baike.baidu.com／item／%E5%90%AF%E4%B8%9C%E4%BA%8B%E4%BB%B6／10423404？fr＝aladdin。

[14]这些案例以及更多案例的介绍，可参考李连江和刘明兴（2016）的相关研究。

[15]1994年8月，台州地委成为台州市委。

[16]在一定的历史条件下，这甚至可能造成极大的经济和社会灾难。例如，Kung＆Chen（2011）的研究表明，20世纪50年代末的“大跃进”中，当时一些省份的领导人为了自己的政治前途，争相完成或超额完成粮食征购任务。这种通过政策选择来表明立场的“竞标赛”机制（周飞舟，2009），无疑对后来的大饥荒起到了推波助澜的作用。当然，在一定的历史条件下，执行自上而下的政策仍然可以和提高资源配置效率、保护基层经济利益相一致。例如，在刚刚改革开放的20世纪80—90年代，由于经济效率更高的私营部门发展和一部分坚持改革的政治精英的目标一致，因此也是经济增长的主要动力之一。但这种历史条件恰恰表明，地方政治精英实行提高资源配置效率的政策在政治上是有风险的。因此，在当时历史条件下按政策是否有利于产出增长来划分政治路线和阵营的方法是有一定依据的。但1992年后，这种判断和划分实际上不再有效。例如，把资金投入上级赏识但耗资巨大的面子工程固然会赢得巨大的政治利益，但可能会加大收入差距或加重环境污染而引发民怨。强行征地可以完成上级下派的指标，但却会加剧社会矛盾。除此之外，强制性的计划生育和税费征收（如20世纪90年代和21世纪初的农村税费负担过重问题）也都会产生类似的冲突。

[17]也正因为两难选择具有这种互相冲突的性质，地方官员的政策选择才具有可置信（credible）的性质。即在这种情况下，地方官员向自己的上级或下级甚至更基层的支持者发出了可置信的信号，表明自己对后者是可以信赖的支持者或盟友。这也是前文所提到的政治精英向自己的盟友和支持者发送可置信信号的一个渠道。

[18]近年来国内也有很多学者认识到政治网络对地方官员的激励作用，如陶然等（2010），皮建才（2012），王贤彬、徐现祥（2010）。但他们并没有考虑地方官员政治基础支持者的来源问题，从而也就没有讨论其政治生存问题。

[19]例如，承诺不通过权力来侵犯潜在支持者的财产，允许甚至保护他们从事现行政策所禁止的经济活动等。对这一现象的详细分析和介绍，可参考章奇和刘明兴（2016）对中华人民共和国成立后民营经济地区发展差距的分析。这种利益互相交换和担保机制所能够产生的产权保护功能，实际上是正式产权保护制度不完善情况下的一种不完全的替代品，其作用和范围是有限的，但对制度和法制环境并不完善的发展中国家而言，这一机制客观上对经济发展和增长起到不容忽视的作用。

[20]国际上有很多类似的经验观察案例。例如，O'Donnell and Schmitter（1986）根据对许多国家的观察指出，当这些国家的领导层在出现分歧时，往往是那些在争执中处于守势的精英会主动向体制外的力量寻求支持，以在体制内的政争中获得主动。Haber（2006）也有类似的看法。