肃州贸易是由清廷直接管理、地方政府参与的一种官督商办的贸易形式。初设几年，每年由清廷“派委参将及知州等员照看，并饬委肃州镇道督率稽查”^[60]。分两种形式：一是先由官府用帑银将准噶尔所需要的绸缎、布匹、茶叶、大黄等货物备齐，与准噶尔进行交易，然后将交易来的马匹、牛羊、皮张等货物，以三七开交陕、甘两省招募的商人变卖后，归还帑银。二是由商人直接与准噶尔商团进行交易。如分配到陕西省的“七分货物，历年俱传集泾阳、咸阳、大荔三县殷实商人分领承变，限一年后交易……照数交解司库，收还原项”^[61]。“乾隆九年（1744）承办肃州贸易的商人是李永祚，乾隆十一年（1746）是张有澜。这些商人办理完毕当年的贸易，都要向清中央政府作详细的书面报告”^[62]。

由于陕、甘两省地瘠民贫，准噶尔的大批货物很难在当地消化，需运到内地，这必然增加了其销售成本。如准噶尔货物以马牛羊为大宗，除马匹作为军需由政府购买外，牛羊则大部分要运到内地销售，这期间要投入草料和雇佣人力管护，必然增加大量的费用；加上长途运送，牛羊病弱者死亡不计其数，造成亏损。“硇砂、羚羊角等，更非常用之物，碍难销售^[63]。”而“猞猁、狐皮远逊西宁，牛羊驼马半多羸瘠，货物低而求价昂，商人已无余润”^[64]。据乾隆八年（1742）地方官员的奏报：“自雍正十三年至乾隆七年，连年六次交易，价值无不高昂。甘、陕地处极边，民贫土瘠，销售原属不易，然因国家公事，甘、陕官商三七分销，竭蹶办理，已有五次。嗣因力实不继，是以货物堆积。皮张久贮，则有虫蛀毛脱之虞，葡萄等物，亦将渐坏，将来竟成弃物，无可销变^[65]。”另据乾隆七年甘肃地方官员的奏报：“乾隆三年（1738），肃州交易各货，甘省分变共该银三千二百五十余两，至今尚有各属及铺户拖欠未完银三百九十余两，而原分硇砂四十三斤，该银三十八两零，现存未变；又，乾隆四年（1739），肃州交易各货，甘省分变共该银一万三千七百有零，内绿葡萄一项，即减亏本银三千一百九十余两^[66]。”

从上述资料中可以看出，肃州贸易中，清廷不但未得到好处，反而给各级地方政府带来了一定的经济负担。清廷之所以维持这种“亏损”的贸易，是由其深远的政治意义的。其一，这是清朝实施的一种政治策略，它可以“使边庭息警，疆宇宁谧，所实全多”^[67]，是一种“寓驾驭之意于柔远之中”^[68]的办法。以此把准噶尔“视同内地之民”，宣传“普天之下莫非王土”的观念，加强政治向心力。其二，雍正乾隆时期，正是准噶尔强盛时期，通过肃州贸易可以与准噶尔维持一个暂时的和平局面，以减少军费开支，并赢得远征的备战时间。其三，肃州贸易中内地输入新疆的货物当中，绸缎及其制品的需求量在准噶尔贵族中不断增加，这说明他们对内地官僚的生活方式日益向往。这是一条无形的链锁，把他们的心牵向了内地。在准噶尔贵族争权夺利失利时，他们便向清朝投诚，这不仅削弱了准噶尔的势力，而且使清朝掌握了大量的关于准噶尔的内部情况。鉴于上述原因，清廷对肃州贸易在商办不行的情况下就改为官办，极力维护其运行，直到肃州贸易结束。

肃州贸易中，准噶尔并未严格遵守协议规定，在人数与货物方面都超出了限定范围。根据清准贸易协议规定，准噶尔来京贸易，人数不得超过200名，肃州贸易人数不得超过100名。在实际贸易中，准噶尔不断要求增加肃州贸易的人数和正式贸易的次数，到乾隆十三年，清廷批准“肃州贸易准增百人，其所请每年贸易一次，应不准行，从之”^[69]。清廷允许准噶尔的肃州贸易商队增加100名，实际是默许了准噶尔部对肃州贸易不断扩大的要求。此后，准噶尔部即以增加货物、扩大贸易额数的办法，以图取消清廷对肃州贸易的限制。因此贸易额不断增大，以至乾隆十五年（1750）突破了十八万两大关，引起了清廷高度警觉，认为准噶尔贸易额的增加，必然要削弱清廷的财政，“不可不为深虑”^[70]，因而命令陕甘总督尹继善“酌定章程”，加以节制。经尹继善奏准，要求准噶尔“羊不得过三万只，各项皮张不得过三万张，牛马共不得过一千，总共不得过七万两之数”^[71]。(www.daowen.com)

准噶尔在贡使携带货物上还突破协议的规定。根据乾隆五年双方贸易协议规定，非贸易之年的贡使，不许携带货物进行交易。但乾隆七年（1742），准噶尔贡就携带有货物，途径肃州时，“将葡萄等物强行留下”，而清廷却未加制止而“允其出售”^[72]，开非贸易贡使携带货物的先河。乾隆八年，准噶尔贡使又带有马羊等货物，要求将“疲乏不能驱回者变卖”，清朝又“准其将羊三千余只与兵民交易”。事后，清廷虽要求准噶尔“非贸易之年，羊亦不许带”^[73]。但准噶尔并不理会，仍照行不误。乾隆九年（1744）准噶尔又遣贡使，同样携带货物，恳请贸易，清军机大臣议奏时，虽援引章程认为“违议带货，自应不准贸易”，但又援乾隆七年（1742）之例，“令其运货往肃州出售”^[74]。这实际上是承认了这个惯例。准噶尔“后因每次遣来使臣，倶托言预备口粮，携带货物，渐渐加增”^[75]，这就在正式贸易商团之外，又增加了“贡使”贸易商团，造成事实上肃州贸易的逐年增加。“贡使”是没有年份规定的，准噶尔几乎每年都要借故派遣“贡使”，以求开展贸易。有时值贸易之年，既派正式贸易商团，又派“贡使”商团，造成肃州贸易一年两次的事实，年份规定，变成了一纸空文^[76]。

乾隆二十年（1755），清廷决定两路出击伊犁。五月，清军占领伊犁，准噶尔政权瓦解，肃州贸易宣告结束。