准噶尔部落是厄鲁特蒙古族的一支。明末清初之际，厄鲁特蒙古分为和硕特、准噶尔、杜尔伯特、土尔扈特四大部落。明崇祯元年（1628），土尔扈特首领和鄂尔勒克率其部，联合和硕特、杜尔伯特的一部分，徙牧额济勒河（今俄罗斯伏尔加河）下游。十年前后，和硕特顾实汗等也率所部迁移到青海一带。而当时准噶尔、杜尔伯特、辉特部，以及一部分和硕特、土尔扈特属众仍留居天山南北，逐渐形成以准噶尔部为核心、联合厄鲁特各部及其他一些蒙古突厥部落的强大政权。

清初，准噶尔雄踞西北，其势力控制天山南北，兼及青海、漠北，但由于准噶尔经济生活以畜牧业为主，农产品、手工业产品除部分取自南疆维吾尔各部外，主要通过贸易从内地获得。顺治元年（1644）清朝与厄鲁特蒙古的关系有了进一步发展。厄鲁特顾实汗及其继承者曾多次派遣贡使与清中央政府在北京、张家口、古北口等地进行朝贡贸易，主要用厄鲁特蒙古所生产的驼、马等，换回中原地区所产的布匹、茶叶、大黄等生活必需品。康熙十年（1671），葛尔丹夺取准噶尔部汗位之后，于次年即派出使者，向清廷“请安进贡”，并携带商队，与清政府进行贸易。此后在近20年的时间内双方间的经济贸易从未中断。因双方贸易具有互补性，所以清廷对葛尔丹贡使人数并未加以限制，以至准噶尔部的贡使商团“人数渐多”，“每一次常至数百人”^[27]，甚至“或千余人，或数千人，连绵不绝”^[28]。其“贡品”的数量也相当可观，仅康熙二十二年（1683）一次就“贡马400匹、骆驼60头、貂皮300、银鼠皮500、猞猁狲皮3张、沙狐皮100、黄狐皮20、活雕1只、贴金牛皮5张、厄鲁特鸟枪4杆”^[29]。康熙二十二年（1683），清廷开始对准噶尔的贡使商团的人数和交易地点进行了限制，明确规定“限二百名以内，准入边关，其余俱令在张家口、归化城（今内蒙古呼和浩特）等处贸易”^[30]。康熙二十七年（1688），由于葛尔丹武装骚扰喀尔喀，清廷因此中断了其贸易往来。此后数年时间内，双方虽有零星贸易互市，但官方正式的贸易协定始终未能签订。

雍正初，清准战争爆发，贸易中断。雍正十二年（1734）双方议和，准噶尔提出恢复同中原的贸易。雍正十三年（1735）葛尔丹策零派出使者，正式向清廷请求恢复贸易。乾隆认为葛尔丹是为了“特借此牵率奏请，希图通市之利耳！^[31]”因此，可以借此对准噶尔进行压制，“彼若请和，则允其所谪；倘不请和，伊不得交易，数年后，自致匮乏”^[32]。但乾隆还是希望双方能够达成和议。同年，准噶尔“请和”使团已在肃州进行贸易活动。工部侍郎马尔泰也“以市易夷货至肃（州）”，直接监督与准噶尔的贸易活动^[33]。乾隆元年（1736），葛尔丹策零派遣的请安贡使吹纳木喀到达北京，乾隆接见了吹纳木喀，并当面对他说：“闻尔等仍携货来，不忍令携归，可留住数日，贸易事毕，起程可也”^[34]，贡使团遂在北京进行贸易活动，而使团的大部分人，则在肃州进行贸易。这次贸易的情况，在乾隆八年（1743）川陕总督庆复的奏折里可以见到有关内容，奏折称“查得乾隆元年夷使初来肃州，西宁贸易，应需预备绸缎、茶封等项”^[35]，从庆复的奏折里可知此次的肃州贸易是由清廷直接派员办理的。

乾隆三年（1738）葛尔丹策零又派哈柳为贡使进京“恭请圣安”，并“驮有货物、皮张之外，添带葡萄、硇砂、羚羊角等物，到肃（州）交易”^[36]。清廷对此非常重视，命令地方官员：“夷使至肃州时，照管存留人畜及贸易货物等事”^[37]。清朝与准噶尔划定了边界，结束了双方多年的边界谈判，奠定了与准噶尔汗国友好关系的基础。翌年底，哈柳再次进京，请求赴藏熬茶及贸易之事，均获允准，并与清朝签订了贸易协定。这次“哈柳又来进贡，所带货物，除皮张外，葡萄、硇砂、羚羊角，遂至数倍于前”^[38]，其货值达一万余两银子。有关贸易事宜，也随之形成合约，肃州贸易正式形成。

乾隆五年正月，清方的尚书海望与准部哈柳正式达成了双方的贸易事宜：第一，贸易按俄罗斯例，备资斧，定期四年。第二，贸易分两地进行，一者为北京，一者为肃州。到北京贸易的应该走内地而不可走喀尔喀地方，贸易人数不得过二百人；到肃州贸易的，也为四年一次，人数不得过一百人，两者限期为八十天。第三，要求每当贸易之年准部先将起程日期、到达日期报告驻边大臣，然后由驻边大臣报告部院，“奏请派遣章京、笔帖式等照看”。第四，要求除禁物外都可以买卖。第五，贸易具体的年限与俄罗斯相分开。俄罗斯为申、子、辰年，因此准部于寅、午、戌来北京贸易，申、子、辰年到肃州贸易。第六，为了防范准噶尔贸易人员扰乱喀尔喀，决定他们由内地来北京，但由于路程遥远，清答应无偿地提供马匹济运^[39]。肃州贸易的成功签订，标志着清廷与准噶尔的正式贸易关系进入了一个新的历史时期，同时也为肃州经济的发展注入了活力。(www.daowen.com)

在具体实施过程中，双方在遵循其协定原则的基础上，在许多方面都有了很大的突破。为了方便双方的交易，清廷还将定例在北京的贸易改为肃州进行。按贸易协议规定，准噶尔贸易使团于寅、午、戌年至北京贸易，其年份应在乾隆七年（1742）、十一年（1746）、十五年（1750），但该年份准噶尔并未派商队到北京。如乾隆七年，因此前发生熬茶使于东科尔贸易不顺利，齐默特等擅自返回之事，葛尔丹策零特遣吹纳木喀至京解释，并奏请其入京贸易事宜。但吹纳木喀所带货物并未想携往北京，故其一入哈密，即请求将“所带货物，恳恩准其在肃交易，并派文武大臣照料”^[40]。其到肃州后，“除使臣等带至京城之驮包外，其余五十驮包，留于肃州”^[41]。所请得到清朝允许，并委派妥员照看在肃州贸易事宜，开可不入京而就近于肃州贸易之先例。乾隆八年（1743），清廷主动提出也可以将定例在京师的贸易，改在肃州，认为准噶尔贸易“皆系自备脚力，原属艰难，京师道远，力不能前，即在肃州贸易，亦属可行。……如欲来京贸易，于定限年份，仍来京；不然，即在肃州亦可”^[42]，这当然是准噶尔部求之不得的事。

乾隆十一年（1746），岁当丙寅，例应在京贸易，准噶尔使臣哈柳来京奏报：“今年乃我等宜入京贸易之年，前以我等之贸易，倘念路途遥远，不便抵京，于肃州贸易后返回亦可。等因商定。今吾商队，将接踵而至，此间，或将抵肃州，拟请即于彼处贸易后返回^[43]。”清廷予以恩准，在回复的敕书中明确约定：“至今岁货物，欲于肃州随便贸易，此可行之事，准尔所请，交与该地方官，照看贸易^[44]。”两次应进京贸易皆恩准其于肃州贸易，实际已将进京贸易改在肃州。

乾隆十三年，准部使团至京，已不再提请将进京贸易改在肃州，而是奏请增加肃州贸易的人数，奏称：“我等应来京城之二百人，经奏请大皇帝之恩，亦准于肃州贸易。惟逢应至肃州贸易之年，定为一百人，人少不敷看管，相应逢应来肃州贸易之年，再增一百人，亦为二百人，每年至肃州贸易^[45]。”对此，清廷回复为：“肃州乃我边地，商人稀少，遣往与尔等贸易之人，地方遥远，不便每年贸易。仍照原定之例，来年前来贸易一次。”并恩准“将贸易人数增加一百，亦为二百人”^[46]。清廷虽然回绝了准噶尔每年至肃州贸易的请求，但允许其来年一次，逢申、子、辰年份，以二百人的规模前来肃州贸易。这样，准噶尔可于子、寅、辰、午、申、戌年派商队至肃州贸易，此来年一次贸易被固定下来，因而肃州成了准噶尔与清政府正式贸易的主要场所。