(一) 国家土地督察制度建立的背景

土地的使用和保护涉及国家和社会的公共利益，关系到中华民族的长远生存和发展。党中央、国务院决定建立国家土地督察制度，是加强土地管理和调控，强化土地管理的重大决策。

2003年，党中央、国务院部署开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿。整顿中发现，有的地方政府以低地价或“零地价”作为招商引资的优惠条件，举办各类开发区和工业园区，造成大量土地闲置浪费，严重影响了宏观经济的稳定，也引发了诸多社会矛盾。针对这一问题，从治本的角度出发，中央决定改革土地管理体制，重点强化省级政府土地管理的权力和责任，加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督。为强化省级政府土地管理的权力和责任，2004年4月，中央决定改革省级以下国土资源管理部门的领导干部管理体制，对省级以下国土资源管理部门实行“垂直管理”。为加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督，2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发［2004］28号)第24条明确提出:“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为”。在此背景下，为全面落实科学发展观，适应构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的要求，切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，2006年7月13日国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于建立土地督察制度有关问题的通知》(国办发［2006］50号)，建立国家土地督察制度。

(二) 国家土地督察的目标与职责

建立国家土地督察制度的宗旨，是要维护和增进土地资源利用与保护的社会整体利益。国家土地督察工作目标就是以服从国家利益为前提，以科学发展观为统领，以国家土地政策、法律法规为依据，通过对省级以及计划单列市人民政府土地利用和管理行为的监督检查，确保国家土地利用和管理政策、法律法规在地方得到切实执行，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促使地方政府依法、高效、廉洁履行土地利用和管理职责，构建最严格的土地管理监督体制机制。

国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。在国土资源部设立国家土地总督察办公室，其主要职责是: 监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况;监督省级以及计划单列市人民政府土地管理法定职责和审批事项履行情况;监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况;监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况;开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议;承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。

由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，分别是国家土地督察北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局和西安局。派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责，其主要职责是: 监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况;监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况;监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况;开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议;承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。

(三) 国家土地督察机构的职权

1. 检查权

国家土地督察机构的检查权，是指国家土地总督察、派驻地方的国家土地督察局等，组织检查组(督察组)或委派工作人员，对省级及计划单列市人民政府及其下级政府执行国家土地政策和法律法规、落实耕地保护责任制、土地审批、土地执法、运用土地政策参与宏观调控等土地利用和管理情况进行检查的权力。

国家土地督察机构的检查有以下四点要求: 一是主动作为，即国家土地督察机构根据工作计划和时机，自主安排。二是有具体的内部实施组织和人员，土地督察机构以外组织和人员只能协助、配合，不能独立组织实施。三是一般情况下有明确的检查区域、事项和时段，按批准的工作方案实施检查。四是检查组及检查人员要对检查结果的真实性负责。

国家土地督察机构行使检查权，根据工作需要，可以采取以下措施: 听取被检查地区政府及相关部门就检查事项所做的汇报和说明;调阅、复制有关文件、档案、账册、原始记录等文字、音像和电子数据材料;要求有关单位及人员就特定事项做出解释、说明和提供相关证据材料;进入检查事项所涉及的用地现场，进行勘验、测量、拍照、摄像，问询、查阅用地有关情况和材料;及时制止或责令有关政府及其工作部门制止正在进行中的土地违法违规行为。

2. 审核权

国家土地督察机构的审核权，是指派驻地方的国家土地督察局，在收到相关上报、批准文件后，对依法应报国务院审批和由省级人民政府审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行真实性、合法性审核的权力。审核是否符合法律、规划和国家产业政策，新增建设用地是否列入年度用地计划、耕地占补平衡是否落实和征收补偿标准是否符合要求等内容，必要时，实地核查用地的产权、地类是否与文件一致，是否存在未报即用等现象。对于报送国务院审批文件，发现有违法违规问题的，及时向国家土地总督察报告;对于省级和计划单列市政府批准文件，发现有违法违规问题的，提出纠正意见。

3. 调查权

国家土地督察机构的调查权，是指对各种线索和情况反映，可能涉及政府违法违规、滥用职权或玩忽职守产生土地利用和管理问题，进行深入调查核实的权力。赋予国家土地督察机构调查权，一是履行督察职责所必须，各类线索和情况反映是发现问题的重要渠道;二是彰显国家土地督察机构监督政府土地利用和管理行为、维护公民合法权益、积极回应社会舆论的价值取向。

4. 纠正和整改权

对于在专项督察、例行督察、审核督察和日常巡查等监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的省级和计划单列市人民政府提出纠正和整改意见。对拒不纠正和整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。整改工作由省级和计划单列市人民政府组织实施。结束对该地区整改，由派驻地区的国家土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。(www.daowen.com)

国家土地总督察及派驻地区的国家土地督察局，根据问题的性质、情节和影响，主要采取以下几种督促整改方式: 提出督察建议;违法案件督办;发出纠正意见书;约谈负有责任相关地方政府领导;发出督察整改意见书;发出限期整改通知书。有关的地方政府和部门在收到国家土地督察机构的要求、建议后，要按规定期限进行改进、纠正和整改，并在规定时间内将结果报相关派驻地方的督察局。

5. 报告和通报权

国家土地总督察和派驻地方的国家土地督察局，可以通过各种方式与途径向其上级报告工作，具体方式有督察工作报告、定期报告、专报、工作简报、专门工作汇报等，让党中央、国务院，国土资源部和国家土地总督察、副总督察了解土地督察工作情况，国家土地利用和管理政策、法律法规落实、执行情况，当前土地利用和管理形势及主要问题，土地督察工作意见和建议，为相关政策制定、工作决策和具体工作部署提供依据、参考和建议。

国家土地督察机构对其工作情况、发现的问题及对问题的处理意见或建议，通过以下几种方式对相关单位进行通报，以使问题得到及时和妥善解决。一是通报问题所涉及地区人民政府及其所在的省级和计划单列市人民政府，包括国土资源管理部门。二是通报纪检监察部门，对涉嫌在土地利用和管理方面违反党纪政纪的责任人进行处理。三是通报公安、检察等司法机关，对涉嫌在土地利用和管理方面违法犯罪的责任人进行侦查、起诉。四是以区域性公告方式，通报区域内或其下属地区土地利用和管理存在的严重和突出问题，督促相关地方人民政府加强整改。五是以新闻发布或刊发消息方式，在新闻媒体上通报土地利用和管理重点案件及土地违法违规突出问题，利用媒体和社会监督促其整改。

6. 建议权

国家土地督察机构除对其发现的各类土地利用和管理问题直接督促地方政府整改外，还有三个方面的建议权: 其一是工作建议。对地方政策制定、制度建设、工作规范等方面的问题，提出改进建议，建议不被采纳的，予以纠正和整改。其二是问责建议，包括行政问责和法律责任追究。对在土地利用和管理方面违反土地管理规定的有关单位及责任人，向土地执法机关提出行政处罚建议，向监察机关和任免机关提出依法给予处分的建议;对土地利用和管理行为涉嫌犯罪的单位和责任人员，向公安、检察等司法机关移送，依法追究法律责任;将有关土地利用和管理问题的线索移交纪检监察、巡视、审计、司法及其他有关部门，建议其进一步核实、处理。其三是政策建议。国家土地督察机构还要通过认真细致的实地调查研究，对地方土地利用和管理实际情况和国家土地政策执行情况进行了解和分析，提出对各地好的做法和典型经验进行总结推广的建议，以及有关政策和法律法规进一步改革完善的建议。

(四) 国家土地督察的实施方式

从国家土地督察机构的实践过程看，目前已经成型的土地督察方式主要有以下四种。

1. 例行督察

例行督察是指国家土地督察机构依据有关法律法规和政策，集中对督察区域内一个地区某时间段内的土地利用和管理情况进行全面或者专项常规性监督检查和评估，从而及时发现土地利用年度计划执行情况、中央土地调控政策和国家产业政策执行情况、建设用地审批的合法性和真实性、供地政策执行情况和节约集约用地等存在的主要问题。例行督察具有全面性、系统性、主动性和治本性特点，是国家土地督察机构的核心业务之一。

2. 审核督察

审核督察是指国家土地督察机构依照规定的权限和程序，对应报国务院审批和由省、自治区、直辖市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项以及批后实施情况进行监督检查。国家土地督察局可以根据需要，采取日常重点抽查、实地核查等方式对抄送备案的农用地转用和土地征收审批事项进行督察。审核督察是国家土地督察机构的日常性工作，具有常态化、现势性特点。

3. 专项督察

专项督察是指国家土地督察机构针对土地利用与管理中的特定事项进行监督检查，向国家土地总督察提交督察报告，向督察对象提出督察意见和建议。例如根据自身调研、新闻媒体、群众举报曝光等渠道掌握情况，针对一些地方擅自设立或变相扩大开发区、大量闲置建设用地、违反土地供应政策等土地违法违规突出问题，组织开展专门督察的活动形式。专项督察针对性强，具有明确指向，反应迅速快，处理力度大，影响范围广。

4. 督察巡视

督察巡视是指国家土地督察机构向有关省、自治区、直辖市或计划单列市派发国家土地督察专员和工作人员，对其进行土地巡视。土地巡视主要通过“走、听、看、问”等形式，多渠道了解地方的土地管理情况，广泛听取各方面意见和建议。