(一) 建设用地计划管理的概念

建设用地计划管理是指国家按照土地利用计划来进行建设用地管理的活动。建设用地计划是国民经济和社会发展计划中土地利用计划的组成部分，是加强土地资源宏观管理、调控固定资产投资规模和实施产业政策的重要措施，是审核建设项目可行性研究报告评估和初步设计及审批建设用地的重要依据。

完整的建设用地计划体系包括年限较长的土地利用总体规划、五年用地计划和年度用地计划的规划、计划体系。土地利用总体规划是体现土地综合利用、保护耕地的纲要，是编制五年用地计划的重要依据;五年用地计划是分阶段落实土地利用总体规划的中间环节，是指导编制年度用地计划的依据;年度用地计划是按照五年用地计划编制的分年度执行计划。目前，实践中应用较多的是土地利用总体规划和土地利用年度计划。

(二) 建设用地计划管理的原则

1. 切实保护基本农田

严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地特别是基本农田。各级人民政府应当加强建设用地的计划管理，只有列入计划范围，并不超过土地利用总体规划和土地利用年度计划确定的控制指标的建设项目，方可占用土地。只有在严格控制建设用地总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，有效地保护耕地，提高土地资源利用效率。

2. 提高土地节约集约水平

运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平。合理开发利用土地对提高土地利用率和产出率，增加土地的有效供给具有重要的作用。我国应由当前的粗放型土地利用向依据规划的集约型利用进一步转变，提高土地的利用率和单位面积的产出率，充分发挥土地利用的效益和使用功能，减少土地闲置和浪费。

3. 建设占用耕地与补充耕地相平衡

在人均耕地资源稀缺及快速城镇化和工业化的背景下，我国人地矛盾不断加剧。进一步强化土地利用和保护耕地的管理和监督工作迫在眉睫。建设占用耕地必须按照“占多少，补多少”的原则，由占用者开垦与所占用耕地数量与质量相当的耕地，以保持耕地总量的动态平衡。这不仅是指标上的平衡，还应在土地利用分区上得到反应。一是要规划出足够面积的基本农田保护区和一般耕地区;二是规划出与耕地占用相匹配的耕地开垦区和土地整理区，保障占地者能够开垦或整理出足够的耕地。

4. 优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地

避免地方建设项目挤占国家重点建设项目用地，确保国家重点建设项目用地需求，增加国家对土地市场的宏观调控能力。

5. 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩

新增建设用地计划指标分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标两大类。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，有利于实现土地利用计划对用地结构调整的调控作用，还有利于地方政府对城镇建设用地和农村建设用地的统筹安排。

6. 保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用(www.daowen.com)

保护生态环境有利于保障农业生产、人居环境，减少自然灾害等。按照保护优先、兼顾治理的要求，保证必要的耕地面积，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，协调土地利用与环境保护的关系，保证土地资源可持续利用。在安排建设项目用地时，必须要注意环境影响评价，不能造成环境污染和生态破坏。

(三) 建设用地计划管理的内容

1. 建设用地总量控制

所谓建设用地总量控制，是指国家为防止建设项目乱占农用地而实行的从总量上对建设用地的规模进行控制的制度。

建设用地总量控制是针对我国人多地少，土地资源尤其是耕地资源匮乏的实际情况而提出的重要措施，其根本目的和作用均在于制止目前建设项目占用土地，导致耕地大量流失的现状，以实现耕地总量动态平衡。建设用地总量控制的基础是土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划。

2. 建设用地利用年度计划指标控制

土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的基本措施。土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

土地利用年度计划指标包括新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标和耕地保有量计划指标。这是建设用地计划管理的基础。

(1) 新增建设用地计划指标。

新增建设用地包括建设占用农用地和未利用地。新增建设用地计划指标，是依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况确定的，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。新增建设用地计划指标实行指令性管理，具体分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点项目建设用地指标两大类。城镇村建设用地指标，应按照节约集约利用土地、积极盘活存量土地的原则，依据土地利用总体规划确定的城乡居民点用地总规模以及规划实施情况，结合城镇村发展的实际，科学编制。独立选址的重点建设用地指标，分为国务院及国务院有关部门批准、核准的建设项目用地指标和省及省级以下批准、核准的建设项目用地指标。以项目为单位，按照有关工程项目建设用地定额标准编制，并按优先顺序排列。

(2) 土地开发整理计划指标。

土地开发整理补充耕地计划，按照补充耕地来源分为两类编制: 土地整理复垦补充耕地和土地开发补充耕地。土地开发整理补充耕地计划指标，包括建设占用耕地占补平衡任务和使用新增建设用地土地有偿使用费等补充耕地。土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。

(3) 耕地保有量计划指标。

耕地保有量计划指标依据国务院向省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。耕地保有量计划指标的完成情况直接与建设用地指标挂钩。耕地保有量计划指标不能完成的，相应地扣减下一年度建设用地指标。