(一) 建设用地规划管理的概念

建设用地规划管理就是根据规划法律法规和已批准的规划，对规划区内建设项目用地的选址、定点和范围的规定，总平面审查、核发建设用地许可证和土地使用证等各项管理工作的总称。建设用地的规划管理不仅涉及建设项目的立项审批，也涉及到建设项目在空间上的落实和时间上的安排，因此，对建设用地实行严格的规划管理是规划实施的基本保证。涉及建设用地规划管理的规划主要有土地利用总体规划、城镇体系规划、城市规划、村庄和集镇规划、江河湖泊综合治理规划以及项目用地详细规划等。

(二) 建设用地规划管理的任务

建设用地规划管理的具体任务主要有:

1. 控制土地，保障规划

严格按照规划来审批建设用地，保障规划的实施，并结合规划中规定的土地利用条件，以出让合同或划拨决定书为基础，进一步把规划落实到具体的地块上。具体措施主要有: 确定建设用地范围;按土地利用计划供应土地;控制土地使用性质和土地使用强度;调整用地布局;核定土地使用状况及其他规划管理要求等。

2. 节约用地，协调发展

为了在城镇化和工业化过程中保护农用地尤其是保护耕地，我国在法律上确定了以土地用途管制作为土地管理的根本制度，根据土地利用总体规划确定的土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。为了提高土地利用集约化水平，各地还出台了针对不同土地用途的容积率指标与相关工程项目建设用地指标。

3. 综合协调，综合考虑

生态环境是影响人类生产与发展的自然资源与环境状况的总称，主要作用是提供人类活动不可缺少的各种自然资源，对人类经济活动所产生的废弃物和废能量进行消纳和同化，提供舒适性环境的精神享受。然而，生态环境自净能力或容量是有限的，自然资源的补给和再生、增殖也是有限的或需要时间的。当过度消耗自然资源或环境容量时，生态环境就会恶化，将严重影响我国生态环境安全和经济社会的可持续发展。因此，在进行建设的同时，就要保护和改善生态环境，实现社会经济效益与生态环境效益的双赢，这是规划管理的重要任务。

4. 不断完善，深化规划

所有的规划最终都要落实到土地上。建设用地的规划管理，既是规划的具体实施，又是规划审批的最后一道“关口”，同时，根据实际情况的变化，可以适当调整规划中不完善的地方，使之更具合理性。

(三) 建设用地规划管理的内容

从具体内容上看，建设用地规划管理涉及土地用途管制、建设用地定额管理和建设用地总量控制。

建设用地用途管制的基础是土地利用分区，其内容主要涉及农用地转用审批制度、建设用地用途转用审批制度、禁止供地与限制供地制度。

建设用地定额管理主要是通过用地定额指标来进行。用地定额指标是建设项目评估、编审项目建议书的依据，也是确定建设项目用地规模、核定审批用地面积的尺度，对项目建设用地的管理和监督具有指导作用。

建设用地总量控制是指国家对建设项目用地实行一定程度的限制，为防止建设项目乱占农用地而实行的从总量上对建设用地的规模进行控制的制度。建设用地总量控制的基础是土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划。在总量控制过程中，还要考虑用途管理制度、闲置土地管理制度。建设用地总量控制是针对我国人多地少，土地资源匮乏的基本国情而提出的重要措施，其根本目的和作用均在于防止建设项目大量占用土地、耕地过度转化为建设用地，实现耕地总量动态平衡，保障国家粮食安全。

在实践的基础上，我国逐步形成了以土地利用年度计划、建设项目用地预审和建设用地报批规划审查为主的规划管理制度。

(四) 建设用地规划管理的具体实施

1. 建设用地分区与控制性规划

为了更好地对土地进行管理，规划通常根据功能，把土地利用进行分区，并针对不同的分区，提出不同的管制措施。建设用地分区一般可以分为非农业建设用地区和农业建设用地区，其中非农业建设用地区的土地一般用于满足工业、商业、住宅、文化、教育、体育、娱乐等需求，可以进一步划分为城镇建设用地区、乡村建设用地区、独立工矿区、自然与人文景观保护区和其他用地区。建设用地分区是我国实行严格的用途管制和耕地保护的基础。

在城镇区域，建设用地规划管理的依据通常还有城市总体规划和控制性详细规划。城市总体规划确定了城市性质、空间布局结构、发展目标和发展战略等重大原则，是城市建设和发展的基本依据，也是调控城市建设用地、指导城市建设发展、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。控制性规划主要包括分区控制、指标控制和用途管制。其中，分区控制的基础就是土地利用控制分区，它是根据土地的特点和土地的自然、经济和社会属性而确定的用地主导方向控制区，其作用主要是达到用地功能定位，使土地管理具体化;控制和防止不合理用地;明确土地利用分工，协调各业矛盾;根据土地属性，优化土地利用结构。指标控制是为了促进建设用地的集约利用和优化配置，提高工业项目建设用地的管理水平，是对一个工业项目(或单项工程)及其配套工程在土地利用上进行控制的标准。用途管制是为了控制具体地块的土地利用，依据规划对土地利用和土地用途转变所进行强制性的许可审批。

城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、土地储备区、下一年度建设用地和拟出让的用地要优先编制控制性详细规划。控制性详细规划要明确规划地段内各地块的使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、必须配置的公共设施等控制指标和要求。城市规划行政主管部门和有关部门要根据城市规划实施的步骤和要求，编制城市国有土地使用权出让规划和计划，包括地块的数量、面积、位置及出让步骤等，保证城市国有土地使用权的出让有规划、有步骤、有计划地进行。另外，要根据城市发展建设的需要和城市近期建设规划，就近期建设用地位置与数量及时间向城市政府提出土地的收购储备建议，协助政府制定土地收购储备年度计划，做好土地收购储备工作。出让城市国有土地使用权前，应当制定控制性详细规划。出让的土地，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计及相关图件。对于规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更，确需变更的，必须经过城市规划行政主管部门的批准。

2. 土地用途管制(www.daowen.com)

土地用途管制能使农用地得到有效的保护和合理利用，防止土地使用者不顾社会整体利益而任意使用和处置土地，制止对土地的破坏和掠夺性利用。同时，也有利于提高现有建设用地的利用效率。建设用地用途管制的内容主要涉及农用地转用审批制度、建设用地用途转用审批制度、禁止供地与限制供地制度。建设用地用途转用审批制度是指建设用地之间用途转换要依照规划的规定，按照土地出让合同或划拨决定书，变更使用年限、补交出让金。禁止供地与限制供地主要是依据特定项目来确定土地供应方式，把市场配置机制与宏观政策调控机制相结合，促进土地资源的合理利用，防止重复建设、浪费土地，以及保护生态环境。

根据2012年1月1日开始实施的最新修订的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)，城市建设用地应包括居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地等8大类，35中类，44小类(详见附录6)。编制和修订城市总体规划时，居住用地、公共管理与公共服务用地、工业用地、交通设施用地和绿地五大类主要用地规划占城市建设用地的比例宜符合表5.1的规定。工矿城市、风景旅游城市以及其他具有特殊情况的城市，可根据实际情况具体确定。

表5.1 规划建设用地结构

3. 建设用地预审与报批

建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目进入审批、核准、备案阶段之前，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。需审批的建设项目在可行性研究阶段或项目建议书编制阶段，由建设用地单位提出预审申请;需核准、备案的建设项目在申请核准、备案之前，由建设用地单位提出预审申请。建设项目在用地申请之前必须申请建设项目预审，建设项目预审报告是建设项目申请用地的要件之一。

建设项目用地预审的主要内容包括: ①建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件; ②建设项目是否符合国家供地政策; ③建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定; ④占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障; ⑤符合《土地管理法》中有关土地利用总体规划修改的规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府国土资源行政主管部门预审;需要核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源行政主管部门预审。应当由国土资源部预审的建设项目，国土资源部委托项目所在地的省级国土资源行政主管部门受理，但建设项目占用规划确定的城市建设用地范围内土地的，委托市级国土资源行政主管部门受理，受理后提出初审意见，转报国土资源部。

建设用地单位申请预审，应提交下列材料: ①建设项目用地预审申请表(详见附录7);②预审申请报告，内容包括拟建设项目基本情况、拟选址情况、拟用地总规模和拟用地类型、补充耕地初步方案等; ③需审批的建设项目还应提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告。受国土资源部委托负责初审的国土资源行政主管部门在转报建设项目用地预审申请时，应提供下列材料: ①初审意见，内容包括拟建设项目用地是否符合土地利用总体规划、是否符合国家供地政策、用地标准和总规模是否符合有关规定、补充耕地初步方案是否可行等; ②标注项目用地范围的县级以上土地利用总体规划图及相关图件; ③符合《土地管理法》中有关土地利用总体规划修改的规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应出具经有关部门和专家论证的规划修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要。

国土资源行政主管部门应当自受理预审申请或收到转报材料之日起20天内完成预审工作，形成预审意见，并出具建设项目用地预审报告。预审意见是建设项目审批、核准的必备文件，其内容应当包括对规定预审内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。建设用地单位应当在建设项目初步设计阶段充分考虑预审意见中提出的相关要求。

建设用地单位在预审完毕后，进行建设项目设计，编制设计任务书，经批准后，向用地所在地的地、市、县国土资源行政主管部门提出用地申请。建设单位提出用地申请时，需提交下列材料: ①建设用地申请表; ②国土资源行政主管部门出具的建设项目用地预审报告;③项目可行性研究报告批复或其他立项批准文件; ④建设项目初步设计批准文件或其他批准文件; ⑤建设项目总平面布置图或线形工程平面图; ⑥建设用地规划许可证; ⑦建设单位有关资质证明; ⑧其他相关材料和图件，如占用耕地的必须提出耕地补充方案，建设项目位于地质灾害区的，必须提供地质危险性评估报告等。

受理用地申请的国土资源行政主管部门，对用地是否进行预审、用地位置是否符合土地利用总体规划、用地规模是否符合标准、占用耕地的，是否有补充耕地的措施，措施是否可行等进行审查，对符合条件的，应当受理，并在30日内拟定供地方案，编制建设项目用地呈报说明书。具体建设项目用地申请，经市、县人民政府国土资源行政主管部门审查同意后，对材料齐全、符合条件的，应及时报同级人民政府审核或批准。

建设项目用地经依法批准后，由市、县国土资源行政主管部门现场界定用地范围。以有偿方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发建设用地批准书;土地使用者缴纳土地有偿使用费后，办理土地登记。以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源行政主管部门向建设单位颁发国有土地划拨决定书和建设用地批准书，依照规定办理土地登记。市、县国土资源行政主管部门应当将供应国有土地的情况定期予以公布。

4. 土地收购、出让规划管理

(1) 土地收购规划管理。

城市规划行政主管部门应当对拟收购土地进行规划审查，出具拟收购土地的选址意见书，供进行土地收购的单位办理征地、拆迁等土地整理活动需要的相关手续。不符合近期建设规划、控制性详细规划规定用途的土地，不予核发选址意见书。

(2) 土地出让规划管理。

国有土地使用权出让前，出让地块必须具备由城市规划行政主管部门依据控制性详细规划出具的拟出让地块的规划设计条件和附图。规划设计条件必须明确出让地块的面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等要求。附图要明确标明地块区位与现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区的环境与基础设施条件。

国有土地使用权招标、拍卖和挂牌出让时，必须准确标明出让地块的规划设计条件，国有土地使用权出让成交签订国有土地使用权出让合同时，必须将规划设计条件与附图作为国有土地使用权出让合同的重要内容和组成部分。没有城市规划行政主管部门出具的规划设计条件，国有土地使用权不得出让。

国有土地使用权出让的受让方在签订国有土地使用权出让合同后，应当持国有土地使用权出让合同向市、县人民政府城市规划行政主管部门申请核发建设项目选址意见书和建设项目用地规划许可证。城市规划行政主管部门对国有土地使用权出让合同中规定的规划设计条件核验无误后，同时颁发建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。

(3) 已出让土地的监督管理。

已出让土地的监督管理，实际上就是规划的跟踪管理。受让人取得国有土地使用权后，必须按照国有土地使用权出让合同和建设用地规划许可证规定的规划设计条件进行开发建设，一般不得改变规划设计条件;如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城市规划行政主管部门提出改变规划设计条件的申请，经批准后方可实施。依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。城市规划行政主管部门依法定程序修改控制性详细规划，并批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知国土资源行政主管部门。

受让人需要转让国有土地使用权的，必须符合国家有关出让土地使用权转让的规定和国有土地使用权出让合同的约定。转让国有土地使用权时不得改变规定的规划设计条件。以转让方式获得建设用地使用权后，转让的受让人应当持国有土地使用权出让合同、转让地块原建设用地规划许可证向城市规划行政主管部门申请换发建设用地规划许可证。受让方在符合规划设计条件外为公众提供公共使用空间或设施的，经城市规划行政主管部门批准后，可给予适当提高容积率的补偿。受让方经城市规划行政主管部门批准变更规划设计条件而获得的收益，应当按规定比例上交城市政府。