(一) 建设用地的概念

建设用地通常是指一切建筑工程物体所占用及其使用范围内的土地，是一种以利用土地承载力和建筑空间为主要目的的用地方式。依据《土地管理法》的规定，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利用地、旅游用地、军事设施用地等。其中，建筑物是指人工建筑而成，由建筑材料、建筑构配件和建筑设备(如给排水、卫生、照明、通讯等设备)等组成的整体物，一般指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所，如工业建筑、民用建筑和园林建筑等;构筑物是指房屋以外的建筑物，人们一般不直接在内进行生产和生活活动，如烟囱、水塔、水井、道路、桥梁、隧道、水坝等。房屋和构筑物是同一层次的，其之间的区别主要有: 是否直接在内进行生产或生活活动;是否有门、窗、顶盖。

建设用地与农业用地，在土地利用的相互关系上，存在着显著的、本质的差别。建设用地利用的结果，基础上是以非生态附着物的形式，如建筑物、道路、桥梁等存在于土地上;农业用地则主要是依赖于土地的肥力，直接从耕作层中生产农作物，它对土壤、气候等自然条件有十分严格的要求，具有生态利用性。肥力低的土地难以用于农业生产，但可以作为建设用地。

就利用现状而言，建设用地包括已经建设的土地、正在建设的土地和规划中的建设用地。按《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)(详见附录1)，建设用地包括商服用地、工矿仓储用地、住宅、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地(仅包括其中的水工建筑用地)等7个一级类，31个二级类。

(二) 建设用地的特性

1. 承载性与非生态利用性

建设用地从利用方式上看，是利用的承载功能，建造建筑物和构筑物，作为人们的生活场所。操作空间和工程载体，以及堆放场地，而不是利用土壤的生产功能。它与土壤肥力没有关系。建设用地的这个特点，要求我们在选择用地时，应尽可能将水土条件好的、可能生产出更多生物量的土地留作农业生产用地。建设用地可以利用水土条件相对较差、而承载功能符合要求的土地，从而使土地资源的配置更加合理化，以发挥土地更大的效益。

2. 土地利用逆转相对困难性

建设用地是以利用土地的承载力为主，其上的建筑物、构筑物一旦建成就可以使用很长的，一般来说，只要规划允许，农业用地转变为建设用地较为容易，但要使建设用地转变为农业用地，则较为困难。除需要相当长的时间外，成本也相当高。建设用地的这个特点，要求在农业地转变为建设用地时，一定要慎重行事，严格把关，不要轻易将农用地转变为建设用地。

3. 土地利用的集约性

农用地或未利用地变为建设用地后，就具有利用的高度集约性和资金的高密性，可以产生更高的经济效益。就具体地来说，它能引起地价的上升，有时可以上涨几倍、几十倍、上百倍。人们热衷于将农用地转变为建设用地就是一个典型的例子。为了保护农用地实现政府综合效益，限制农用地转变为建设用地，世界各国都采取了严格的控制措施。国外将农用地转变为建设用地要经过政府的许可，有的还通过购买的方式取得土地的发展权。

4. 区位选择的重要性

在建设用地的选择中，区位起着非常重要的作用。如道路的位置决定着商业服务中心的布局。但区位具有相对性，一是对一种类型的用地来说是优越的区位，对另外一种用地来说则不一定。如临街的土地对商业来说是很好的区位，而对居住用地来说则不一定是优越的区位。二是区位的优劣可以随着周围环境的改变而改变，经济活动对于区位本身的影响是巨大的。如交通站点的变迁对周围土地的影响就是典型的例子。

5. 无限性与再生性

由于建设及经济发展的需要，建设用地占用土地，对农业构成了巨大的威胁。建设用地的无限延伸，而土地的供应却是有限的，这就是迫使我们要慎重考虑如何更加有效地以有限的供应去满足无限的需求。

建设用地的再生性是指建设用地能够从现有的建设用地即存量建设用地中经过再开发重新获得。充分发挥和利用建设用地的再生性，能使人们在不断开发存量建设用地的过程中，获得越来越多的操作场所和建筑空间，提高土地利用效率。

6. 空间性和实体性

建设用地是整个建筑工程的一部分，建设用地的空间立体利用对于高效利用土地、节约用地，都是很有成效的。

建设用地的实体性是指建设用地具有固定的形状，是一个工程实体，一旦形成就能直接为人类建设活动服务。建设用地的实体性是通过“营造结果”形成多种具体固定形状的工程实体如建筑物、道路、机场等。

(三) 建设用地管理的概念

建设用地管理是指国家调整建设用地关系，合理组织建设用地利用而采取的行政、法律、经济和工程的综合性措施。调整建设用地关系，主要是指通过调整建设用地的来源、供给、使用要求等，促进建设用地的用途管制、总量控制、合理供给和高效利用，并以此来调整建设与耕地保护的关系，实现可持续发展。合理组织建设用地是指对建设用地进行组织、利用、控制、监督。

建设用地管理是土地管理工作重要的组成部分，是认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这一基本国策的主要阵地。当前我国正处于高速城镇化和工业化的阶段，建设用地的需求量非常大，耕地保护与经济建设的矛盾十分尖锐。土地管理部门必须协调好“一要吃饭，二要建设”的关系，在保护好耕地的同时，提供经济发展、城市发展、人口增长所需要的建设用地。因此，必须加强对建设用地的管理，不占或少占耕地，同时采取措施努力提高土地利用效率，充分利用和盘活现有存量土地。

(四) 建设用地管理的内容(www.daowen.com)

建设用地管理的内容按其工作过程和业务要求主要分为: 建设用地有偿使用管理和农村建设用地管理等方面。具体包括。

1. 建设用地的规划和计划管理

土地利用规划和计划是建设用地管理的基本依据，尤其涉及农用地转为建设用地时，首先要看其是否符合土地利用总体规划的要求，其次要看其是否符合土地利用年度计划的要求。建设用地计划是国民经济和社会发展计划中土地利用计划的组成部分，是加强土地资源宏观管理、调控固定资产投资规模和实施产业政策的重要措施，是审核建设项目可行性研究报告评估和初步设计及审批建设用地的重要依据。

2. 建设用地的供应管理

建设用地供应是指国家将土地使用权提供给建设单位使用的过程，根据我国现行的有关法律法规规定，我国建设用地的供应方式主要有两大类: 有偿使用与行政划拨。有偿方式又分为三种: 土地使用权出让、土地使用权作价出资入股与土地使用权租赁。出让可按形式不同分为协议、招标、拍卖和挂牌出让，出让法定最高年限为: 居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或其他用地50年。(详见第四章第二节国有土地权属管理)

3. 建设用地的征收管理

现行《土地管理法》规定: 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。征收土地涉及农用地的，还要进行农用地转用审批，同时，还需要按照规定给予农民集体和原使用个人一定的补偿和安置。因此，在建设过程中涉及国家建设需要征收农民集体所有土地时，就需要实行土地征收，将集体土地所有权转变为国家所有，这是由我国的土地制度所决定的。建设用地征收管理过程中的主要内容包括农用地转用审批、土地征收审批和农民安置补偿等(详见第四章第四节土地征收管理)。

4. 农村建设用地管理

农村建设用地是相对于城镇建设用地而言的，它是指在城镇建设规划区以外，主要由乡(镇)集体和农民个人投资的各项生产、生活和社会公共设施以及公益事业建设所需要使用的土地。如乡镇企业用地、村镇公共设施建设用地、农民宅基地等(详见第四章第三节集体土地权属管理)。

(五) 建设用地管理的原则

我国的特殊国情决定要对建设用地实行严格控制的管理方法。因此，在建设用地管理中，必须坚持以下五项原则。

1. 实行统一管理的原则

对建设用地实行统一管理是国家在管理建设用地上实行统一的法律和政策，由统一的管理部门负责管理，采用统一的措施，制定统一的规划、计划和建设用地标准，主要由各级人民政府土地行政主管部门，对土地征收、转用、供应、监督实行统一管理。以前，土地由多部门分头管理，造成了政出多门、多头批地、建设用地无序增长及浪费的现象。1986年，我国颁布了第一部《土地管理法》，并成立了统一管理土地的部门，实行了城乡地政、全国土地的统一管理，各级政府必须严格按照法律规定的批准权和用地申报程序审批建设用地。从土地管理关系上，下级服从上级，地方服从中央，在同一地区，统一由土地行政主管部门管理。

2. 规划、计划总体控制的原则

国家依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及土地利用计划，每年给各省、自治区、直辖市下达指令性计划指标，再由省、自治区、直辖市层层分解下达，同时，对具体项目供地，按照规定的用地限额指标执行。建设用地的规划与计划管理是土地市场宏观调控管理的一项重要举措。建设用地管理首先要做好编制规划与计划工作，实行建设用地总量控制，保证耕地总量的动态平衡。

3. 农业用地优先保护的原则

我国人均耕地少，耕地后备资源不足，要解决“谁来养活中国人的问题”，必须满足我国农业生产用地的需要，保障国家粮食安全。这就要求建设用地要尽可能少占或不占耕地。

4. 节约和集约用地的原则

“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策。建设用地管理必须适应“经济增长方式由外延粗放型向内涵集约型转变”这一根本转变，最大限度地节约、集约用地，提高土地的利用效率。强化节约利用土地、提高土地集约利用水平是解决当前我国土地供需矛盾的重要途径之一，其中组织制定建设用地指标是节约集约利用土地的重要管理方式之一。建设用地指标是在综合考虑国家经济社会发展状况、土地资源状况、当前社会经济活动采用的先进技术和工艺平均水平等情况下，对建设项目用地规模作出的定性和定量的规定，是衡量建设项目用地是否科学合理和节约集约的综合指标，是核定建设用地规模的尺度，是审批建设项目用地和进行工程咨询、规划、设计的重要依据。目前，我国已制定了多项建设用地指标，基本形成了建设用地指标体系。

5. 有偿使用土地的原则

1988年通过修改《宪法》和《土地管理法》，1990年国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，我国国有土地有偿使用制度正式建立，建设用地的管理也从单一的资源管理向资源和资产管理并重的模式转变。目前，除法律规定可以采用划拨方式外，建设用地的获得一律采用协议、招标、拍卖和挂牌等有偿出让方式，特别是商业、旅游、娱乐、写字楼及商品住宅等经营性开发的建设项目用地，必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。土地有偿使用已成为我国建设用地供应的基本制度。实行土地有偿使用，不但可以增加国家收入，防止国有资产流失，还可以促进土地资源的优化配置和合理利用，是控制建设用地增长的有效经济手段。