农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。农用地利用有其独特性，农用地对土地的自然条件，如土壤、气候、水文等有一定要求。对农用地利用进行管理，要针对农用地的资源和利用特性，采用适当的措施，对农用地的开发、利用、治理、保护进行有效管理。农用地用途管制就是对土地利用总体规划划定的农业用地区，根据规定的使用条件和方式，对基本农田保护区、一般农田区、林业用地区、牧业用地区、水产养殖区等进行用途管制。在此重点阐述耕地保护尤其是基本农田保护相关的管制内容。

(一) 耕地保护

耕地是土地资源中最重要最珍贵的部分。我国耕地的总体特点是: 人均少，质量低，后备不足。随着社会经济的发展，大量耕地被各项建设占用;由于人们的不合理利用，耕地破坏和退化严重。作为农业生产和为人们提供食物的基础，耕地正受到严重威胁。

我国高度重视耕地保护工作，一直强调实行最严格的土地管理制度，主要体现在如下三个方面: 一是必须依照法律和规划实行最严格的用途管制制度;二是严格划定基本农田保护区;三是必须严格执行耕地占补平衡制度。

国家从数量和质量管制两个方面对耕地实行严格的保护。

1. 耕地数量管制

我国耕地的数量管制主要是指保证耕地面积不减少。我国《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的耕地数量管制措施主要有以下几项。

(1) 耕地占补平衡。我国《土地管理法》规定:“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行异地开垦。

(2) 基本农田保护。我国《土地管理法》规定:“国家实行基本农田保护制度。”各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

(3) 土地退化防治。各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

(4) 鼓励开展土地整理、复垦和开发。国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地;适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，应当有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

2. 耕地质量管制

国家对耕地质量的管制措施主要有以下几项。

(1) 加强农田基本建设。各级人民政府和农业生产经营组织应当加强农田水利设施建设，建立健全农田水利设施的管理制度，节约用水，发展节水型农业，严格依法控制非农业建设占用灌溉水源，禁止任何组织和个人非法占用或者毁损农田水利设施。

(2) 耕作层保护。县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

(3) 中低产田改造。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

(4) 禁止污染耕地。农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。各级农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织采取生物措施或者使用高效低毒低残留农药、兽药，防治动植物病、虫、杂草、鼠害。县级以上人民政府应当采取措施，督促有关单位进行治理，防治废水、废气和固体废弃物对农业生态环境的污染。排放废水、废气和固体废弃物造成农业生态环境污染事故的，由环境保护行政主管部门或者农业行政主管部门依法调查处理。

(5) 禁止破坏耕地。各级人民政府应当采取措施，加强小流域综合治理，预防和治理水土流失。从事可能引起水土流失的生产建设活动的单位和个人，必须采取预防措施，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失。各级人民政府应当采取措施，预防土地沙化，治理沙化土地。国务院和沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府应当按照法律规定制定防沙治沙规划，并组织实施。

(二) 基本农田保护

基本农田保护制度是我国实施最严格的土地管理制度的重要内容之一，是实施耕地保护的重要举措。各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地;基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

1. 基本农田保护区的划定

依据《土地管理法》及《基本农田保护条例》的规定，下列耕地应当划入基本农田保护区:

①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地; ②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田; ③蔬菜生产基地; ④农业科研、教学试验田; ⑤根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区;需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

2. 基本农田保护区划定的程序

(1) 由国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门会同其他有关部门，根据全国经济和社会发展及人口增长对耕地的需求进行科学预测与论证，编制全国基本农田保护区规划，报国务院批准。

(2) 县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和同级农业行政主管部门会同其他部门，根据上一级人民政府的基本农田保护区规划编制本行政区域内的基本农田保护规划，报上一级人民政府批准。规划中必须明确本级基本农田保护的数量指标和布局安排，并逐级分解下达。(www.daowen.com)

(3) 乡(镇)人民政府要根据县级人民政府的基本农田保护规划编制本行政区域内的基本农田保护区规划，报县级人民政府批准。

(4) 由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门对基本农田保护区以乡(镇)为单位划区定界，设立保护标志，予以公告。

(5) 由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。

(6) 基本农田保护区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。

3. 基本农田保护区的管制

(1) 基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。建设占用多少基本农田，就必须补划数量相等、质量相当的耕地，确保本行政区域内土地利用总体规划确定的基本农田面积不减少。占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

(2) 禁止破坏和闲置、荒芜基本农田。禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定缴纳闲置费;连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。承包经营基本农田的单位或个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

(3) 地方各级人民政府农业行政主管部门和基本农田承包经营者，需要采取措施，培肥地力。国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。

(4) 县级人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田地力分等定级办法，由农业行政主管部门会同土地行政主管部门组织实施，对基本农田地力分等定级，并建立档案。农村集体经济组织或者村民委员会应当定期评定基本农田地力等级。

(5) 向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告，防治基本农田污染。因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。

(6) 经国务院批准占用基本农田兴建国家重点建设项目的，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。在建设项目环境影响报告书中，应当有基本农田环境保护方案。

4. 基本农田保护区的管理

加强基本农田的保护，是各级人民政府及其土地行政主管部门的重要职责之一。因此，凡是建立基本农田保护区的地方，必须严格管理。

在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书;乡(镇)人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。基本农田保护责任书应当包括下列内容: ①基本农田的范围、面积与地块; ②基本农田的地力等级; ③保护措施; ④当事人的权利与义务; ⑤奖励与处罚。土地承包合同应当载明承包农户和专业队(组)对基本农田的保护责任。将基本农田保护的责任落实到人、落实到地块，并作为考核政府领导干部政绩的重要内容。

县级以上人民政府应当建立基本农田保护区监管检查制度，定期组织土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他相关部门对基本农田保护情况进行检查，将检查情况书面报告上一级人民政府。被检查的单位和个人应当如实提供有关情况和资料，不得拒绝。

县级以上人民地方土地行政主管部门和农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田保护区内耕地的行为，有权责令纠正。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。

(三) 农用地转用管理

农用地转用即农用地转为建设用地的简称，是指将耕地、林地、草地等农业生产用地，按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后，转变为建设用地的行为。农用地转用审批是控制农用地转用及耕地保护的重要措施，也是土地用途管制制度的关键环节。

1. 农用地转用的特征

(1) 农用地转用是实施土地用途管制、耕地保护的重要手段。农用地的市场价格远远低于商业用地、工业用地等建设用地，市场对农用地转用具有巨大的驱动力。要想有效地保护耕地，必须严格执行农用地转用的规划控制和政府部门的审批制度。否则，土地用途管制及耕地保护就难以实现。

(2) 农用地转用是行政行为，是政府的专有权力。农用地转用的权力主体必须是国家，其他任何单位和个人都不得擅自进行农用地转用。

(3) 农用地转用必须符合法定程序和法定依据，必须符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地供应政策等。

(4) 农用地转用必然引起土地市场价格的变化。农用地转为公共用地，就可能在一定程度上失去市场价值，但如果转为商业用地、工业用地等盈利性的建设用地，其市场价值就会大幅提升。

(5) 农用地转用是农用地转为建设用地的唯一法律途径，是集体所有土地转为城镇土地的前提。

2. 农用地转用的审批

《土地管理法》第44条规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……”为了便于对土地实行集中统一管理，《土地管理法》对农用地转用实行二级审批管理，具体规定如下:

国务院的审批权限: ①国务院批准的建设项目占用农用地的，包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用地区之外需要单独选址的项目，即国务院或国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目，以及中央军委批准建设的军事项目用地; ②省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的道路、管线工程和大型基础设施建设项目需要在城市建设用地区之外单独选址的建设项目用地; ③城市建设用地内统一征地的，包括省、自治区、直辖市人民政府所在地城市、城区人口在100万以上的城市、国务院指定的其他城市及一些市设的开发区、卫星城等城市扩张用地。

省级、自治区、直辖市人民政府的批准权限: ①省级以下人民政府批准的道路、管线工程及基础设施占用城市建设用地区外土地涉及农用地的; ②国务院批准权限第三项中市辖县的县城扩张和省指定的乡(镇)区以及市内农村集体建设用地的扩张用地涉及农用地的;③除国务院批准的城市之外一般城市建设占用农用地的; ④县(市)所在地城镇和建制镇建设占用农用地的; ⑤乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而占用农用地的，省级人民政府可以授权设区的市、自治州人民政府批准。

农用地转用批准文件有效期为2年。农用地转用经依法批准后，市、县2年内未用地的有关批准文件自动失效;2年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。