(一) 土地用途管制的规划管理

土地用途管制本质上是国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用规划，依法划定土地利用分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。所以，土地用途管制主要是通过编制和执行土地利用规划来实现的。

我国目前的土地利用规划体系主要由国家级、省级、地市级、县级和乡镇级的土地利用规划所构成，从各级规划的内容深度来看，作为土地用途管制最直接依据的主要是城市土地利用规划和乡镇级土地利用规划。

土地利用规划管理的内容具体包括以下几个方面。

1. 定性控制

定性控制即从土地利用的性质上对土地利用加以控制。它主要是指通过规划对土地利用的目标、方向、土地使用功能及土地使用条件等加以控制，它规定了土地的用途、使用的标准、要求和限制等。

2. 定量控制

定量控制是指规划中对土地利用活动所进行的一系列量化要求的控制。定量控制可分为总量控制和个量控制。总量控制是对区域土地利用活动的总体数量的控制，如耕地保有量指标，建设用地供应总量控制指标，城镇用地规划控制指标，土地开发复垦指标等。个量控制主要是对个别土地利用行为的定量约束指标，如人均耕地拥有量指标、城镇人均用地指标，户均宅基地指标，容积率、建筑密度、土地产出率、单位产值占地率等。

3. 定位控制

定位控制是指规划中对各种土地利用活动空间位置的规定，它限制了各种土地利用活动，这些活动必须在特定的空间范围内进行，从而保证了土地用途在空间中的确定性，如基本农田保护区界线的划定，自然保护区界线的划定，城镇用地范围的确定，村庄用地范围的确定，工业小区范围的确定，土地整理区的确定，后备资源开发区的确定，水源保护地的确定等。

4. 定序控制

定序控制即对各种土地利用活动的时序安排。规划中要根据规划区域的土地资源状况和社会经济发展的需要对各种土地利用活动在时间序列上进行合理的安排，尤其是按照土地利用供需平衡的要求，依据各时间段土地后备资源开发的可能性和可行性，在做到农用地增减平衡的基础上，合理确定各时间段的土地开发量和建设用地量。

(二) 土地用途管制的实施管理

所谓土地用途转变是指土地利用从一种现状用途转变为另一种用途。一般地，由于受到多种因素的影响土地用途转变不太可能自然服从土地用途分区规划的目标，必须加以限制。因此，满足土地用途分区规划成为土地用途管制的关键，为实施土地用途分区规划的规划许可制度是土地用途管制的有效途径。

所谓规划许可制度就是采用颁发规划许可证的办法，控制土地用途的转变。在具体操作时应把握以下几个原则:

第一，对现用途符合用途分区规划的用地向符合用途的方向进一步开发利用，提高土地的利用率和生产率的，应给予鼓励并颁发许可证给予许可。

第二，对现有用途符合用途分区规划的用地向其他用途转变时，不予颁发许可证，限制其转变。

第三，对现用途不符合用途分区规划的用地向符合规定用途转变时，颁发许可证给予许可，并采取鼓励政策引导土地利用加快向规定的用途转变。

第四，对现用途不符合分区规划的用地向其他不符合规定的用途转变时，不予颁发许可证，限制其转变。

第五，对一些特殊项目用地，如线形工程和国家大型基础设施工程等，若不符合用途分区规划，可体现出一定的灵活性，为社会经济建设服务。

值得注意的是，农用地转用许可是实现土地用途管制的关键。任何建设项目占用土地，首先都要依据土地利用总体规划进行审查，占用农用地必须获得农用地转用许可后，建设项目才能批准立项;占用农用地不符合土地利用总体规划和土地用途分区规划的，不予颁发许可证，建设项目不能立项。

规划许可证是各项土地用途实现转变的法律凭证，也就是说，规划许可证是行政许可机关赋予许可证持有人一定权利和权能的证明，同时，许可证也为许可证持有人或单位使用许可证的活动设定了范围，使用许可证必须严格按照许可证上标明的范围、方式、期限和其他事项进行，不得超越和违背。(www.daowen.com)

实际上，我国土地用途管制的根本目的在于盘活存量建设用地，控制建设对耕地资源的浪费性占用，确保耕地总量动态平衡目标的实现。因此，土地用途管制的核心是耕地总量控制制度，这是中国特色的土地用途管制制度。耕地总量的控制指的是在预测未来社会经济发展对用地需求和人口增长对农副产品的需求后，根据区域内耕地可持续补充的能力，确定本地区需要保持的地量和分阶段控制总量以及各阶段可转移(可供)耕地数量并通过编制详细规划，对耕地的保护、利用和转移实行分阶段的管制。要实现这样的目标，必须按照土地用途分区的土地利用规划，重点抓好农用地的管制和非农用地的管制。

1. 农用地管制

根据国际上通行的农用地管制的内容和要求，农用地管制实际上是农用地转移的管制，即对农用地利用现状的改变设定一定的限制条件。借鉴国外的经验结合我国的实际情况，农用地管制可分为限制转移管制和许可转移管制两类。

(1) 限制转移管制。限制转移管制是指依据土地利用总体规划，划定一定数量的农用地主要是耕地作为特殊保护的区域严格加以管制。目前我们在农用地中划定的基本农田保护区就属于这一类性质的用途区域。对这类特殊保护的区域，不得进行任何形式送往转用，若要转用，必须履行严格而又特殊的审批程序，并必须缴纳高额补偿费以再造同等数量、质量的农地，以保持农用地保有量的平衡和稳定。

(2) 许可转移管制。所谓许可转移管制就是根据规划的布局，在一定的条件限制下，允许一部分农地进行规定用途的转用，这类管制包括三种情况: 一是农用地内部转移管制，这主要是耕地向其他农业生产用地的转移;二是农用地向非农用地的转移;三是耕地后备资源的开发转移管制。

在现阶段，农用地许可转移管制的重点应放在农用地向非农用地的转移管制和耕地后备资源的开发转移管制。

农用地向非农用地的转移管制。此类管制主要依据土地利用总体规划来进行操作。操作步骤如下: ①依据土地利用总体规划，确定可转移农用地的总量，在空间区位上予以明确和限定; ②依据可转移的农用地总量，制定年度供应计划(数量和区位)，依计划批准每个建设项目可占用的农用地数量; ③依照规划和计划，加强对具体占用农用地建设项目的审查;④依据建设项目占用农用地的数量，制定再造计划，以确保耕地总量的持续平衡和稳定。

耕地后备资源的开发转移管制。根据土地利用总体规划中的开发复垦和土地整理的规划，依照开发时序，有序地组织耕地后备资源的开发复垦，并依照《土地复垦条例》，对开发复垦的项目进行管理。对于建设项目“占一补一”补偿耕地的开发复垦，则农用地向非农用地的转移管制一并实施。

2. 非农用地的用途管制

非农用地用途管制的重点是非农建设用地的用途管制，主要包括增量非农业建设用地的用途管制和存量非农建设用地的用途管制，其中增量非农业建设用地的用途管制与农用地许可转移管制密不可分。因此，非农用地用途管制的重点应是非农业建设用地的用途管制。

存量土地的用途管制是指存量建设用地土地利用结构调整和土地利用方式置换的管制，实际上就是盘活存量建设用地。存量建设用地主要指非农建设闲置或低效利用，在现有经济技术条件下，可挖潜利用的土地，包括破产、停产、半停产企业用地、征而未用、占而未用闲置土地以及城镇内部因规划调整可挖潜改造、利用的土地等。加强对这类土地的管制，对控制和减少项目建设新占土地，特别是新占耕地，提高土地利用效率和效益，实现土地资源的优化配置具有十分重要的意义。

存量土地的用途管制同样是根据土地利用总体规划和城市规划。存量土地的用途管制的对象主要在以下几个方面。

(1) 土地使用用途因用地功能的改变而发生的调整，如旧城改造、污染企业搬迁、退二进三等。

(2) 土地使用用途和方式因土地使用、经营方式的改变而发生的调整，如原地翻建等。

(3) 因土地资产处置方式发生变化的调整，如划拨土地入市、企业改制土地资产等。

(4) 利用不充分或闲置土地的再利用。

除此之外，对未利用土地也要实行用途管制，要说明的是，此处的未利用地用途管制指的是未利用地经开发成为何种用途的土地要科学合理，符合经济、生态环境的要求，而不是盲目的开发。

(三) 土地用途管制的动态调整

土地用途管制并不意味着规划的土地用途是绝对不可改变的，因为影响土地利用的社会经济体条件及其他条件随着时间的推移而在不断的发展变化，虽然在规划编制过程中，对规划期间的社会经济等条件进行了分析预测，但是，实事求是地说，人们对未来事物的预见能力是有限的，规划内容与实际发展之间的偏差不可避免。客观上要求土地用途随着社会经济发展进行某些动态调整，从而对土地利用总体规划也提出了动态的要求。

(四) 土地用途管制的监督管理

土地用途管制的监督要依据具有法律效力的土地用途规划文件、图件等来进行，一方面要开展经常性的土地用途调查和土地变更登记，通过建立土地利用监测网，跟踪土地用途变更状况，监控土地利用规划和土地用途管制实施的全过程;另一方面要运用行政、经济、法律等措施，对符合规定的土地利用行为给予奖励，反之则给予严厉的处罚。同时，要充分利用社会公众的监督作用，为土地用途管制的正确实施提供社会保障。