现代社会经济的飞速发展和人口的迅猛增长对土地产生多种需求，由于在一定地域内土地总面积为常数，势必造成各业用地的竞争使用，根据竞争使用原则，比较经济效益低的土地用途必然存在向比较效益高的土地用途转化的内在冲动，土地的特殊性以及过度的市场竞争，会使土地资源的配置失去效益，社会的公正原则遭到破坏，即微观经济学中的“市场失灵”，为了实现社会的整体利益，于是土地用途管制制度应运而生。

土地用途管制制度是人类发展到一定阶段保护和合理利用土地资源的必然抉择，但对何为土地用途管制，学术界虽然存在着不同的看法，但却有以下的共识。

(一) 土地用途管制是一种土地利用约束机制

它规范土地的使用，防止土地资源的浪费和不合理使用，保证土地资源的可持续利用，促进社会经济的可持续发展。

(二) 必须经过一定的科学程序和法定程序，确定土地的具体用途

这种具体用途是一种法定用途，具有法律意义，它是符合各级土地利用总体规划及与其对应的详细规划要求的用途。(www.daowen.com)

(三) 土地用途变更的申请许可制

一般的，在符合土地利用规划的前提下，土地用途由甲用途变成乙用途时，必须由土地使用者提出书面申请，经土地管理部门依法审查并获批准，领取土地用途变更许可证，办理土地用途变更登记等手续后才能完成土地用途从甲用途到乙用途的变更。

(四) 擅自变更土地用途的责任

土地使用者未经批准，擅自改变土地用途以及国家机关工作人员和有关管理部门非法批准改变土地用途必将受到经济、行政和法律的处罚。

因此，可以把土地用途管制定义为: 国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用规划，依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。