(一) 土地利用总体规划的特性

土地利用总体规划是指人民政府依照法律规定，在一定的规划区域内，根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，确定和调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署。

土地利用总体规划是实施土地用途管制制度的基本依据和基础，是指导土地所有者、土地使用者合理利用土地的依据，是规范土地所有者、使用者使用土地的政策依据，同时，也是规范土地管理者行为的尺度。

土地利用总体规划的特性表现为以下几点。

1. 综合性

综合性又称整体性或总体性。土地利用总体规划关系到各部门用地的分配与使用，必须从国民经济和社会发展的全局来科学、合理地安排各部门用地，协调各部门的土地利用活动。要综合各部门对土地的需求，对土地利用结构和土地利用方式作出调整，使之符合经济和社会发展目标，以促进国民经济持续、高速和健康发展。

2. 战略性

由于土地利用总体规划是中长期的规划，因此，只能预见土地利用的方向、目标、内容、结构、布局与土地利用方向变化的大体趋势，而不能预见其具体变化的形式和内容。因此，土地利用总体规划只能是战略性的规划，只能为主要用地部门提供概略的、方向性的、指导性的规划指标，例如经济、社会各部门的用地总供给与总需求的平衡问题，土地利用方式的重大变化，土地利用结构与用地布局的调整等。

3. 长期性

土地利用总体规划是土地利用的中长期规划，是对与土地利用有关的重要经济与社会长期变动趋势作出预测，据此制定长远的土地利用规划，拟订战略性的方针政策和措施，为编制短期和年度土地利用计划提供科学依据。并且经济、社会的发展过程是长期的、渐进的，调整土地利用结构与利用方式，使之达到预定的目标，也是长期才能实现的，这就决定了需要有一个长期的规划，以使土地利用的变化能与长期的经济发展过程相协调。

4. 控制性

土地利用总体规划的控制性主要表现在两个方面: 从纵向讲，下一级的土地利用总体规划受到上一级土地利用总体规划的指导和控制，下一级土地利用总体规划又是上一级土地利用总体规划的反馈;从横向看，一个区域的土地利用总体规划，对本区域内国民经济各部门的土地利用起到宏观控制作用。

5. 权威性

土地利用总体规划由各级人民政府编制，纳入国民经济和社会发展计划，通过国家行政权力保证实施，对于违反土地利用总体规划的土地利用行为要追究其刑事责任，这不同于行业或者部门规划。

6. 动态性

土地利用总体规划属中长期规划，涉及人口、技术进步、经济增长、社会发展和政策等各个方面，受许多不可预测因素的影响。因此，土地利用总体规划也只是在一定时期内把土地利用现状改变为更合适于当时经济发展状况的措施之一，它是随时间变化的。当国民经济和社会的发展、科学技术的进步、经济形势和政策的变化、实际土地利用同规划的土地利用不相一致时，就要及时对规划进行充实、修编和完善，及时调整实施措施。因此，土地利用总体规划是一个“规划实施—再规划—再实施”的连续不断的发展过程。

(二) 土地利用总体规划的体系和内容

1. 土地利用总体规划体系

土地利用总体规划是一个多层次的规划体系。由于我国地域广阔，各地区之间的自然、经济状况差别很大，故按不同行政辖区实行分级管理。土地利用总体规划也按行政区域分为全国、省(自治区、直辖市)、地(市)、县和乡(镇)五级，即五个层次。

全国土地利用体规划由国务院国土资源行政主管部门会同国务院有关部门编制。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划及地方各级土地利用总体规划，由各有关人民政府组织本级国土资源行政主管部门和其他有关部门编制。上下级土地利用总体规划必须紧密衔接。上级规划是下级规划的依据和指导，下一级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制;下级规划是上级规划的具体化和落实。土地利用总体规划的编制期限一般为15年。

各级土地利用总体规划的性质有所不同。全国和省级土地利用总体规划属宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡和严格控制城市、集镇和村庄用地规模的前提下，将土地资源在各产业部门间和地域间进行调整和合理分配。县、乡(镇)级土地利用总体规划属实施性规划，其主要任务是按照上级土地利用总体规划的控制指标和布局要求，划分土地利用区，明确各土地利用区的土地用途和使用条件。地(市)级土地利用总体规划是介于省、县级之间的过渡性规划。

2. 土地利用总体规划的内容

(1) 根据区域内土地资源和土地利用状况、上一级土地利用总体规划下达的规划控制指标和布局要求、当地国民经济和社会发展对土地的需求状况，确定区域内土地利用总体规划的目标和为实现这一目标所应遵循的土地利用基本方针。

(2) 根据确定的土地利用总体规划目标和土地利用方针，通过综合平衡，确定土地利用结构和各业用地指标。

(3) 根据土地利用结构和各业用地指标，划分土地利用区，规定各土地利用区的土地用途和土地使用规则。

(4) 确定规划范围内重点工程项目与设施的用地范围。

(5) 将土地利用总体规划的主要指标按行政辖区进行分解，为编制下一级规划提供依据。(www.daowen.com)

(6) 拟定实施规划的政策和措施。

(三) 土地利用总体规划编制的依据、原则与程序

1. 土地利用总体规划编制的依据

土地利用总体规划编制的依据主要有: ①有关法律、法规和行政规章，如《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《土地利用总体规划编制审批办法》、《土地利用总体规划技术规程》等; ②国民经济和社会发展规划、国土规划及上级土地利用总体规划等; ③当地土地利用状况、土地供给能力、土地需求状况等。

2. 土地利用总体规划编制的原则

《土地管理法》第十九条规定:“土地利用总体规划按照下列原则编制: ①严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地; ②提高土地利用率; ③统筹安排各类、各区域用地; ④保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用; ⑤占用耕地与开发复垦耕地相平衡。”

3. 土地利用总体规划编制的程序

土地利用总体规划的编制程序一般可分为以下五个阶段。

(1) 准备工作。其主要工作是组织准备、制定工作计划和工作方案。组织准备是为规划的编制成立规划领导小组和规划办公室，落实规划经费和工作人员，并进行分工。工作计划是对编制规划的任务、时间、经费、人员等方面的统一安排和部署。工作方案是对编制规划的目的、内容、方法、技术路线、工作步骤、成果要求等作出安排。

(2) 调查研究分析。主要任务是收集和分析有关文件、资料，如上级土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、国土规划及其他相关规划以及土地利用的相关资料和数据，并根据需要进行外业调查核实;通过上述工作，要对规划范围内的土地利用现状、土地适宜性、土地利用潜力、土地供应能力和土地需求状况及规划环境影响作出确切的分析、评价和深入研究，明确土地利用存在的主要问题和应采取的对策。

(3) 编制规划方案。主要任务是在调查研究分析，尤其是各项专题研究的基础上，划分土地利用区，拟定各类用地指标，编制规划方案，绘制规划图，对规划方案和图件广泛征求意见并进行科学论证。

(4) 拟定规划实施的措施。为保障规划方案的落实和科学实施，需要制定相关的保障措施。规划实施的措施主要有法律法规措施、行政措施、经济措施和技术措施。

(5) 规划成果的评审。规划成果一般包括规划文本、规划说明、规划图件及规划附件等。为了保证规划成果的质量，由上级人民政府国土资源行政主管部门组织规划评审小组对规划成果进行评审。规划应当符合相关要求。对规划成果不合格的或部分内容不合格的，评审小组应提出纠正、修改或补充的具体意见，由规划编制单位进行修改。

(四) 土地利用总体规划的审批

根据我国《土地管理法》的规定，土地利用总体规划实行分级审批制。

下列土地利用总体规划由国务院批准: ①省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准; ②省、自治区人民政府所在地的市及人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

除上述规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

(五) 土地利用总体规划的实施与修改

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。在土地利用总体规划的期限内，由于某些不可抗力或不可预料因素的出现，致使已经批准的土地利用总体规划不能适应社会和经济发展的要求，需要对规划确定的土地利用指标和布局进行适当的调整，即修改土地利用总体规划。

规划的修改必须十分慎重，否则会影响规划的严肃性和权威性。确需修改的，应严格按照法律规定的修改程序、修改审批权限办理，即按原报批程序，报原批准机关批准;未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

土地利用总体规划在下列情况下可以修改: ①经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。②经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变省级人民政府批准的土地利用总体规划的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划;需要改变国务院批准的土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划;修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。③由于上级规划的修改，需要逐级规划作出相应修改的，由上一级人民政府通知下一级人民政府做出相应修改，并报原批准机关备案。

(六) 土地利用总体规划与其他有关规划的关系

土地利用总体规划应该与国土规划相衔接。国土规划是为了处理好经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。国土规划的主要任务是勾画国土开发整治的基本蓝图，进行生产力和人口、城镇的总体布局，明确重点开发地区的发展方向，提出重大国土整治任务和要求。国土规划是综合程度更高的规划，是土地利用总体规划的编制依据之一。同时，国土规划要靠土地利用总体规划来落实。

城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接。城市总体规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内，城市建设用地应当符合城市规划。城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接。村庄、集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模。在村庄和集镇规划区内，村庄、集镇建设用地应当符合村庄和集镇规划。

江河、湖泊综合治理和开发利用规划应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊防洪、蓄洪和输水的要求。