(一) 土地复垦的概念

土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。可见，土地复垦包括两方面内容，即生产建设活动损毁土地的复垦和自然灾害损毁土地的复垦。其中，生产建设活动损毁的土地，由生产建设单位或者个人(以下称土地复垦义务人)负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。在此着重介绍因生产建设活动损毁土地的复垦活动。

有土地复垦任务的生产建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容;设计文件应当有土地复垦的章节;工艺设计应当兼顾土地复垦的要求。否则，土地管理部门审批建设用地时不得批准。

(二) 土地复垦的意义

从20世纪50年代以来，随着国家工业化的发展，我国生产建设破坏土地的情况十分严重，特别是80年代以后，随着生产建设规模的不断扩大和开发速度的加快，对资源破坏规模和程度都远远超过以往，可以说是对资源的掠夺性发展。全国历年因挖损、塌陷、压占等原因破坏的土地对当地的生产生活、社会安定和生态环境都带来严重的影响。因此，在我国开展土地复垦工作具有十分重要的意义。

1. 缓解人地矛盾的重要措施

我国一方面人地矛盾相当突出，另一方面又有大量的土地被破坏后长期闲置荒废，而其中有很大一部分可以重新利用。据粗略估算，目前中国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、塌陷、压占等各种人为因素造成的破坏废弃的土地约2亿亩，占耕地总面积的10%以上，而全国土地复垦率仅为15%左右。如果按50%的土地复垦率计算，可增加1亿亩的可利用面积。实际上，国外许多国家的土地复垦率都在50%以上，如美国20世纪70年代的土地复垦率已经达到78%。

2. 促进社会的安定团结

生产建设活动破坏的土地，大部分都是耕地或其他农用地，多数还是土地质量很好的基本农田，集中连片，地理位置优越，一般都靠近城镇或村庄，交通便利，水资源等基础条件都比较好。而矿区附近农民的土地日趋减少，人均耕地面积不断下降，少地无地农民增加，农业生产受到严重影响，国家负担加重。许多企业在征地、拆迁、安置问题上同农民的矛盾日益尖锐，造成工农关系紧张，成为社会不安定因素。开展土地复垦，不仅减轻了国家负担，为当地农民重新开辟了生产和生活门路，也缓和了企业和农民的矛盾，促进了安定团结。

3. 改善土地破坏地区的生态环境

工矿企业破坏土地，大量占用农田，带来许多生态环境问题。一些地方生态环境恶化，土地荒芜，房屋倒塌，路桥断裂，洼地积水，呈现一片破烂不堪、荒衰的景象;废弃土、石、灰、渣肆意堆放，粉尘飞扬，有的造成滑坡和泥石流，水土流失加剧;有害有毒液体、气体的渗漏、溢出，使大范围的环境被污染，严重影响了人民的生活、生产和身心健康。土地复垦则有利于改变这种状况，改善生态环境。

4. 减轻企业的经济负担

过去被破坏的土地，只考虑采用经济赔偿，或由国家征收土地再安排群众的生产、生活，这就增加了企业的生产成本和经济负担。开展土地复垦，企业可以利用机械设备的优势，帮助农民复垦，尽量减轻征收土地和损失补偿费的支付。国家征收的土地复垦后，企业享有使用权，可用作种植、养殖、建筑、公园绿化等，从而减轻了企业的经济负担。

(三) 土地复垦的原则

1. 谁损毁、谁复垦

生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。土地复垦费用，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素合理确定。土地复垦费用应当列入生产成本或建设项目总投资。复垦后的土地由所在地县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收。没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。对不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期缴纳土地复垦费;逾期不缴纳的，处应缴纳土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款。

2. 谁破坏，谁补偿

土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。损失补偿费由土地复垦义务人与遭受损失的单位或者个人按照造成的实际损失协商确定;协商不成的，可以向土地所在地人民政府国土资源主管部门申请调解或者依法向人民法院提起民事诉讼。

3. 应当符合有关规划和标准

土地复垦应当符合土地利用总体规划、城市规划和土地复垦规划的要求。土地利用总体规划规定土地复垦的要求和复垦后的基本用途。土地复垦应当根据土地利用总体规划确定的用途和条件进行。各有关行业管理部门在制定土地复垦规划时，应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的具体土地用途。在城市规划区内，复垦后的土地利用应当符合城市规划。土地复垦应当与生产建设统一规划，有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见，并经行业管理部门批准后实施。

此外，编制土地复垦方案，实施土地复垦工程，进行土地复垦验收等活动，应当遵守土地复垦国家标准;没有国家标准的，应当遵守土地复垦行业标准。

4. 复垦的土地应当优先用于农业

复垦的土地应当优先用于农业。被破坏的土地，可以复垦为耕地、园地、林地、草地或养殖用地的，应当首先复垦为耕地、园地、林地、草地和养殖用地。不能直接复垦为上述农用地，但可复垦成为农业生产服务的土地，如蓄水池、沼气池等，应当因地制宜复垦用于农业服务。不能复垦为农用地的，应当设法用于建设。

(四) 土地复垦的类型

土地复垦按不同的方式可划分为不同的类型，具体有以下几种。

1. 按废弃地的形成类型划分

(1) 矿山开采废弃地复垦，可分为地下开采的废弃地复垦和露天开采的废弃地复垦两种。

(2) 燃煤发电排出的粉煤灰储灰场复垦。(www.daowen.com)

(3) 砖瓦窑废弃地复垦。

(4) 兴修水利、交通而挖废、占压的废弃地复垦。

(5) 农村废弃宅基地及废坑、废塘等各种废弃地复垦。

(6) 因自然灾害、污染等造成的各种废弃地。

2. 按新造土地利用方向的不同划分

(1) 农业复垦。

(2) 牧业复垦。

(3) 林业复垦。

(4) 水域复垦。

(5) 休憩文娱体育场地复垦。

(6) 建筑复垦。

(7) 其他复垦，如原料堆场与市政垃圾场等。

(五) 土地复垦的权属管理

1. 复垦土地的所有权

企业(不含乡村的集体企业和私营企业)在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理:

(1) 不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征收。

(2) 经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征收。

(3) 经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征收。

2. 复垦土地的使用权

(1) 企业用自有资金或贷款复垦后的土地使用权。生产过程中破坏的国家征收的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用;根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续两年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。

(2) 企业采用承包或者集资方式复垦后的土地使用权。企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定;因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。

(3) 国家不征收的被破坏土地的使用权。生产过程中破坏的国家不征收的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。

3. 复垦后土地权属变更登记

(1) 所有权变更登记。被破坏的土地由国家依法征收的，土地所有者应当持原土地所有权证书，到县级人民政府土地行政主管部门办理所有权变更登记。

(2) 使用权变更登记。生产建设过程中破坏的国家征收的土地，经复垦后土地使用权依法变更的，必须依照国家有关规定办理过户登记手续。

国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。