(一) 土地开发的概念

土地开发是指在土地利用总体规划指导下，对未利用的土地以及废弃的或利用效率低下的土地，通过工程的、生物的、技术的或综合的措施，使其成为可利用的土地，成为经济、社会、生态综合效益较高的土地，并加以充分、合理地利用的过程。因此，土地开发活动既包括对尚未投入利用的土地进行开垦和利用，以此来扩大土地利用范围，也包括对已利用的土地进行追加投资和劳动，提高土地利用率和集约经营程度，从而做到对土地的充分利用。

土地开发主要分为农用地开发和建设用地开发两类。就农用地开发来说，它既包括从数量上扩大耕地面积，例如，对宜农荒山、荒地、宜牧草地和农村闲散地的开发利用;也包括通过投资和追加成本，对土地进行集约化整治，例如，采取改良土壤，进行农田基本建设，兴修水利等，以及增加对土地的物质投入，改良品种，增加复种指数，调整不合理的土地利用结构等集约经营措施，从质量上提高土地利用率和生产率。建设用地开发一般是指工业、交通、水利、能源和城市建设等部门进行基本建设和对旧设施的重新改造。例如，因兴建铁路、公路，开采石油，对荒山、荒地的开发利用，以及因城市旧城区内的改造和农村旧村庄的改造等，都会涉及土地开发的问题。因此，土地开发，从广义上讲，不仅限于农业部门，而且与国民经济各个部门都密切相关。

(二) 土地开发的基本原则

国家对土地开发实行计划管理，它遵循一定的原则，具体如下。

1. 生态平衡原则

不同的土地开发方式对生态环境的影响不一样，也就是说土地的开发利用，必然引起生态系统的变化。如果开发合理，符合生态平衡规律，不断建立新的生态平衡，在变化过程中加速能量流、物质流的转化、循环，促进农业发展，便能取得好的经济效益，同时又保护了生态平衡。反之，片面追求经济效益，不按自然规律和经济规律要求，强行开发，如陡坡开荒、乱伐林木、围湖造田等，必然造成水土流失，使生态系统失去平衡，恶化生态环境，危害农业生产，最终影响经济效益的实现。这种不合理的土地开发，会危及人类的生存条件。因此，我们必须按照自然规律，因地制宜地进行土地开发。

2. 符合土地利用总体规划原则

土地开发，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

3. 农用地开发优先原则

由于土地是农业最基本最主要的生产资料，以及我国耕地因建设等原因在逐年减少，待开发土地资源有限等多方面因素，因此，应优先进行农用地开发。当然，这也不排除在某一地区和特殊情况下，对建设用地的开发实行优先。

4. 综合性开发原则

在研究土地开发时，首先要做好土地开发规划，依据自然条件，对自然条件好、土地资源丰富、经济发达的地区，集中力量进行综合性开发;对自然条件差、经济发展比较缓慢、多灾、低产地区要加强土地综合整治和进行保护性开发。同时，对土地的质量进行全面评价，从质的方面确定土地对发展农、林、牧、渔业生产或工业生产的适宜性、限制性和可更新性;从量的方面确定各种类型土地规模及其数量的有限性，并预测开发后的生态变化趋势。通过综合分析评价和统筹规划，保证最大限度地发挥土地开发的经济效益。

(三) 土地开发管理

由于土地的开发活动涉及国家对土地资源利用管理问题，因此，土地开发管理也是土地管理的一个重要组成部分。土地开发管理涉及土地开发审批、开发程序及开发后的权属管理。在此着重介绍未利用地开发管理的相关内容。

1. 未利用地开发审批

(1) 集体未利用地开发的审批。

按照土地利用总体规划开发农民集体所有的未利用地用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当由开发单位或个人向拥有该未利用地所有权的集体经济组织或村委会提出开发申请，在集体经济组织或村委会同意后，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。申请批准后，申请者方可根据土地开发原则进行开发。

开发单位或个人不属于该集体经济组织的，则根据《土地管理法》的规定首先取得村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，报乡(镇)人民政府批准后，再报县级人民政府批准。已确定了未利用地承包经营权的，还需首先取得承包经营权人的同意。

按照土地利用总体规划，开发农民集体所有的未利用地用于非农业建设的，应当分需要征收和不需要征收两种情况。对开发农民集体所有的未利用地兴办乡镇企业、进行乡(镇)村公共设施和公益事业建设，或者建村民住宅的，不需办理征收审批手续。其他单位或个人开发农民集体所有的未利用地进行非农业建设的，应当首先办理土地征收审批手续。

(2) 国有未利用地开发的审批。

一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地600hm2以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准;开发600hm2以上的，报国务院批准。

2. 未利用地开发程序(www.daowen.com)

未利用地开发的基本程序是: 未利用地适宜性评价;编制未利用地开发规划;论证未利用地开发方案;实施未利用地开发。

(1) 未利用地适宜性评价。

未利用地适宜性评价是指根据土地的自然和社会经济条件，采用各种可行的方法，对未利用地的适宜性和限制性进行评估，以确定土地的适宜性及其等级的过程。

(2) 编制未利用地开发规划。

编制未利用地开发规划是指根据土地利用总体规划和土地适宜性评价，确定土地开发目的、任务，安排开发区域，确定开发用途，提出开发技术方案等。

(3) 论证未利用地开发方案。

论证未利用地开发方案是指根据土地开发原则，对土地开发规划确定的目的、任务、开发用途、技术途径等进行论证评估，剔除其不合理、不科学、不经济的方面，强化其合理性、科学性和可行性，更好地实现土地开发的经济效益、生态效益和社会效益的统一。

(4) 实施未利用地开发。

实施未利用地开发是指政府或单位、个人根据土地开发规划，经合法审批后，进行未利用地开发。

3. 未利用地开发后的权属管理

国家依法保护未利用地开发者的合法权益。土地开发可能涉及土地所有权变更和土地使用权的确认。

(1) 土地所有权变更。

关于土地所有权，如果土地开发未涉及土地征用或置换，一般不发生所有权变更。但如果开发土地涉及土地征收，或土地置换，则会发生土地所有权变更。集体所有土地转变为国有土地，在依法办理土地征收审批手续，给予农民集体合理补偿后，更换集体土地所有权证书，确定为国家所有。两个或两个以上的农民集体置换土地，应当持置换协议或合同，到县级人民政府土地管理部门办理土地所有权变更登记，更换土地所有权证书。

(2) 土地使用权的确认。

关于被开发土地的使用权的确认，有以下几种不同的情况:

一是开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩等从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，根据有关规定，其使用权可以长期确定给开发单位或者个人。使用期限最长不得超过50年。

二是开发未确定使用权的国有未利用地进行非农业建设的，根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》等的规定，办理建设用地审批手续后，其使用权可以确定给建设单位。

三是开发已确定使用权的国有未利用地，在实际操作中可以认定为闲置土地，按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》等的规定处置土地使用权。

四是开发未确定承包经营权的农民集体所有的未利用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，开发者为本集体经济组织内部成员，经本集体经济组织或村委会同意，可以承包给开发者使用。开发者为本集体经济组织以外的单位或个人，则经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，报乡(镇)人民政府批准后，可以承包给开发者使用。

五是开发未确定承包经营权的农民集体所有的未利用地从事非农业建设的，应当按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等的规定办理建设用地审查报批手续后，将其使用权确定给建设单位或个人。

六是开发已确定承包经营权的农民集体所有未利用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，首先应经承包者的同意，并依法定程序报批后，可以将土地承包经营权确定给土地开发者。

七是开发已确定承包经营权的农民集体所有未利用地进行非农业建设的，按承包合同的约定向承包者支付一定的损失补偿，并按有关规定办理建设用地审批手续后，可以将土地使用权确定给开发者。