(一) 城镇国有土地使用权出让的概念和特征

城镇国有土地使用权出让，是指市、县人民政府代表国家以土地所有者的身份将土地的使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地出让金的行为。

国有土地使用权出让主要有两种情况: 一是根据国家建设需要，将城市规划区内的国有土地，即按行政建制设立的直辖市、市、镇规划范围内的国有土地有偿让于用地单位使用;二是集体土地征收后出让，即根据国家建设需要，将城市规划区内的集体土地，经依法征收为国家土地后，再有偿让于用地单位使用。

通过出让方式取得城市土地使用权主要有以下特征。

1. 受让主体广泛

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三条规定:“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可按照本条例取得国有土地使用权……”。因此，只要法律未做禁止规定的公司、企业、其他组织和个人，无论是在我国境内还是在境外，均可成为我国城镇土地出让行为的受让方。

2. 有偿性

这是相对城镇土地使用权划拨方式而言的。通过出让方式取得国有土地使用权，必须签订国有土地使用权出让合同，再支付完全部土地使用出让金，依照有关规定办理土地登记，领取土地使用证书，方可取得土地使用权;而划拨方式取得国有土地使用权，是指国有土地使用者通过国有土地出让以外的方式取得国有土地使用权。其国有土地使用权的取得，总的来说是无偿的，即使是通过征收程序所支付的征地拆迁补偿费用，也是对被征地单位在土地上的原始投入及其生活安置的补偿，并未支付土地使用权的购买价格，这与以出让方式支付的土地出让金有本质的区别。

3. 计划性

《城市房地产管理法》第十条规定:“土地使用权的出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”。第十一条规定:“县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积，按照国务院规定，报国务院或省级人民政府批准”。这表明，土地使用权出让有很强的计划性。根据《国务院关于出让土地使用权批准权限的通知》，“出让土地使用权的国有土地用地指标，要纳入国家下达的地方年度建设用地指标……”。县、市土地管理部门应当会同计划部门、城市规划和建设管理部门、房产管理部门，根据本地区国民经济发展计划、城镇总体规划以及年度建设用地计划编制土地使用权出让年度计划，经同级人民政府批准实施。

(二) 城镇国有土地使用权出让的基本原则

1. 所有权与使用权分离原则

土地使用权出让，就是土地使用权从所有权中合法分离的过程。土地使用权是土地所有权的四项权能之一。根据马克思主义地租理论，土地所有者对土地使用权的转移，必然要求在经济上得以实现，地租是土地所有权借以实现的经济形式。土地使用者在支付地租后，获得土地使用权，从而实现土地所有权与使用权的分离。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条与《城市房地产管理法》第十六条的规定，正是这一原则的具体体现。土地使用者在土地出让合同约定的条件下使用土地，受国家的法律保护。

2. 平等、自愿、有偿原则

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定:“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”平等，是签订土地使用权出让合同的出让方和受让方的地位平等，不因受让方的国籍、地位、财富不同而有所差异，不允许任何一方将自己的意志强加给另一方。自愿，是土地使用权出让合同的内容，必须体现双方的真实意愿，任何一方不得强迫另一方违反自己的意愿签订合同。有偿，是土地使用权的出让必须在经济上有所体现，受让方必须按照土地使用权出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金，方可合法取得土地使用权。

3. 国家主权神圣不可侵犯原则

土地使用权出让，不是割让领地，无论受让人是谁，无论受让的土地面积多大，土地使用者都不得在其受让的土地范围内代行国家主权，亦不得拒绝国家行使主权;另一方面，土地使用权的出让主体只能是国家，其他任何单位或个人未经法律授权均不得行使出让土地使用权的权力。违者，不仅其行为无效，还得承担由此而产生的法律后果。

4. 充分合理有计划利用土地原则

城镇国有土地使用权出让，是我国土地使用制度改革的重要组成部分，其最终目标是达到土地资源的最佳配置和提高土地利用效率，创造最佳的社会效益、经济效益和生态效益。因此，在从事土地使用权出让活动中，不能只追求一时的经济效益，只考虑获得最高的地租收入，而不考虑土地的利用是否合理。应当在综合考虑三大效益的同时，把合理利用土地资源始终摆在第一位。《城市房地产管理法》第十条规定:“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”。第十一条还规定:“县级以上人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或省级人民政府批准。”以及第十二条的规定:“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划，有步骤地进行。……”这些规定表明土地使用权出让有很强的计划性，并且对房地产开发用地，国家严格实行宏观调控，总量控制。

(三) 城镇国有土地使用权出让年限、方式和程序

1. 土地使用权出让期限

出让土地使用权，必须分别用途确定其使用年限。依据《城市房地产管理法》第十四条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十条规定，土地使用权出让最高限期按下列用途确定:

(1) 居住用地70年。

(2) 工业用地50年。

(3) 教育、科技、文化、卫生、体育用地50年。

(4) 商业、旅游、娱乐用地40年。

(5) 综合或者其他用地50年。

上述规定，是土地使用权出让年限的上限，在具体地块出让中，应根据具体情况和国家产业政策在上述范围内确定使用年限，不必都以最高限出让，更不允许超出最高年限出让土地使用权。

2. 土地使用权出让方式及程序

根据《城市房地产管理法》第十三条规定，城镇国有土地使用权出让有三种方式: 一是以协议方式出让;二是以招标方式出让;三是以拍卖方式出让。此外，中华人民共和国国土资源部令第11号又对挂牌出让国有土地使用权作了具体规定(于2007年9月21日进行了修订，并以国土资源部令第39号的形式颁发)。至此，城镇国有土地使用权出让的方式主要有四种，即协议、招标、拍卖及挂牌，其具体的操作程序、步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。

(1) 协议出让国有土地使用权方式。

土地使用权协议出让指由市、县土地管理部门根据土地用途、建设规划要求、土地开发程度等情况，与受让申请人协调用地价款和条件，根据双方达成的协议出让土地使用权。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让的一般程序是:

①用地者持经政府批准的投资计划等文件向土地所在地的市、县土地管理部门提出协议受让土地使用权的申请。

②经县、市土地管理部门审查同意，通知申请人洽谈用地条件及土地使用权出让价款，签订《土地使用权出让合同(草案)》。

③土地管理部门收齐有关材料后，按照规定权限予以审查报批。

④经批准后，由市、县土地管理部门与受让人正式签订土地使用权出让合同，受让人按土地出让合同规定付清土地出让价款后，到市、县土地管理部门办理土地使用权登记手续，领取市、县人民政府颁发的《国有土地使用证》，取得土地使用权。

(2) 招标出让国有土地使用权方式。

土地使用权的招标出让，是指市、县人民政府土地管理部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定国有土地使用权人。它分为邀请招标和公开招标，向特定的自然人、法人和其他组织发出招标邀请书的为邀请招标;通过公共传播媒介向不特定的自然人、法人和其他组织发出招标公告的为公开招标。招标出让的一般程序是:

①土地管理部门印制好《投标须知》、《土地使用权投标书》和《土地使用权出让合同》等文件，并制作好标箱等必要的工具。

②市、县土地管理部门向符合规定条件的单位发出《招标邀请书》或者向社会公开发布《招标公告》。

③有意参加投标者在规定时间里到指定地点领取招标文件。

④投标者在投标截止日期之前到指定的地点将密封的投标书投入标箱，并按土地管理部门的规定交付投标保证金。

⑤土地管理部门组织开标会议，按照招标公告或者招标邀请书规定的日期、地点，在公证员现场监证的情况下，当众开标、验标，宣布不符合投标规定的标书无效。

⑥由土地管理部门组织招标机构评标、定标。

⑦中标人在接到中标通知书后，按规定的时间与土地管理部门签订土地使用权出让合同。

⑧中标人按土地使用权出让合同的规定付清地价款后，持土地管理部门出具的付清地价款的凭证，办理土地使用权登记手续，领取市、县人民政府颁发的《国有土地使用证》，取得土地使用权。

(3) 拍卖出让国有土地使用权方式。

拍卖出让国有土地使用权，是由市、县土地管理部门或者所委托的合法的拍卖机构，在指定的时间、地点，向符合规定条件的用地需求者公开叫价竞投，并以竞投的最高报价向该出价人出让土地使用权的活动。拍卖出让的一般程序是:

①土地管理部门印制好土地使用权拍卖须知、土地使用权出让合同样式等文件，并在拍卖前不少于三十天的时间里将土地使用权拍卖的有关事宜登报公告。

②有意参加拍卖竞投者按公告指示领取有关文件。

③拍卖主持人按公告规定的时间、地点主持拍卖活动。

④竞得人应即时与土地管理部门签订拍卖成交确认书、土地使用权出让合同并按规定交付定金，余额按出让合同规定的时间、方式交付。

⑤竞得人付清地价款后，持土地管理部门出具的付清地价款的凭证，办理土地使用权登记手续，领取市、县人民政府颁发的《国有土地使用证》，取得土地使用权。

(4) 挂牌出让国有土地使用权。

挂牌出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地管理部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，同样是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式，尤其适用于当前我国土地市场现状，具有招标、拍卖不具备的优势: 一是挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争;二是操作简便，便于实施，有利于土地有形市场的形成和运作。为此，国土资源部在2002年5月7日颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(第11号令)中将挂牌出让与招标拍卖方式并列，使其成为有偿出让经营性土地使用权的重要方式之一。

挂牌出让国有土地使用权依照以下程序进行:

①在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布;

②符合条件的竞买人填写报价单报价;

③出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格;

④出让人继续接受新的报价;

⑤出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。

挂牌时间不得少于10个工作日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交:(www.daowen.com)

①在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交;

②在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人;报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外;

③在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。

3. 土地使用权出让的报批程序

根据《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》，出让国有土地使用权的批准程序分为预报和正式报批两套程序。

市、县国有土地使用权出让方案经初步确定以后，按照国务院规定的出让国有土地使用权批准权限，须报上级人民政府批准的，市、县土地管理部门应当及时向上级人民政府的土地管理部门预先报告，然后才能进入正式报批程序。

预报的内容主要包括:

(1) 出让地块的位置、面积、利用现状;

(2) 出让土地使用权的出让年限、出让方式;

(3) 出让土地使用权的地价评估、效益测算;

(4) 方案实施进展情况。

出让国有土地使用权正式报批，按下列程序办理:

(1) 市、县土地管理部门根据出让计划会同有关部门拟订出让地块的征地、拆迁补偿安置方案、土地使用条件、《土地使用权出让合同》，报同级人民政府审核。

(2) 按照出让国有土地使用权批准权限，经有批准权的人民政府土地管理部门审查后，报人民政府批准。

(3) 经人民政府批准后，由市、县土地管理部门与国有土地使用权受让人正式签订国有土地使用权出让合同，依法办理土地使用权登记手续，核发土地使用证。

每宗国有土地使用权出让，报批时需附下列文件:

(1) 出让国有土地使用权呈报表;

(2) 出让地块的地理位置图和规划设计;

(3) 征地、拆迁安置方案或有关协议;

(4) 土地使用条件;

(5) 出让合同(草案);

(6) 人民政府或有关部门的文件或意见;

(7) 土地管理部门的审查意见。

采用协议方式或属于出让给外商成片土地综合开发经营的，还需附经批准的建设项目设计任务书(可行性研究报告)和企业批准证书副本。

(四) 城镇国有土地使用权出让合同

1. 国有土地使用权出让合同的订立、变更和终止

国有土地使用权出让合同是出让人将国有土地地块的使用权在一定年限内按限定的用途和条件让与受让人进行开发、利用、经营，受让人在规定的期限内支付出让金，并在使用期满后将土地使用权及其地上建筑物、其他附着物的所有权无偿交给出让人而签订的协议。因此，国有土地使用权出让合同与其他经济合同相比具有以下三方面显著的特点。

一是国有土地使用权出让合同的一方(出让方)是特定主体，出让土地必须按法定的程序进行。《城市房地产管理法》第十五条、第十八条及第二十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十条、第十一条对此作了明确的规定。国家以土地所有者的身份出让国有土地使用权，出让宗地地块的方案由市、县人民政府会同有关部门拟定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门组织实施，并由市、县人民政府土地管理部门以国家产权代表人的身份与土地使用权受让人签订协议。

二是国有土地使用权出让受制于国家宏观调控、总量控制，具有很强的计划性。因此，“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”，不能单纯追求眼前的经济效益而忽视国家的宏观调控、总量控制的方针。

三是土地使用权出让合同属于附意合同(亦称附从合同)，即一方权利受到一定的限制，而需要依附对方的意思表示的一种合同。因为合同出让宗地地块的用途、年限和其他条件必须按照经过批准的计划方案的规定，作为合同的硬性条款，不得加以变更，只有出让金及其支付方式等才属于弹性条款，当事人双方可以协商。

(1) 国有土地使用权出让合同的订立。

所谓合同的订立，是指双方当事人就合同的主要条款经过协商一致，合同即告成立。土地使用权出让合同的订立与一般合同不尽相同，它是按照所采取的出让方式不同而有所不同。

采用协议方式出让土地使用权，在当事人双方经过协商一致达成协议，合同即成立。

采用招标方式出让土地使用权，在投标人中标并在规定时间内签订，合同即成立。

采取拍卖方式出让土地使用权，在竞买人应价，拍卖人拍板成交时正式签订，合同即成立。

采取挂牌方式出让土地使用权，在竞买人报价或竞价，挂牌成交时正式签订，合同即成立。

土地使用权出让合同订立后，经有批准权的人民政府批准，受让人按照出让合同约定期限支付全部土地使用权出让金，出让人按照合同约定，提供出让土地使用权，受让人还需到出让宗地地块所在地的市、县人民政府土地管理部门办理出让登记手续，领取国有土地使用证。

(2) 土地使用权出让合同的变更。

土地使用权出让合同的变更，通常是由于土地使用者(受让人)要求改变出让合同规定的土地用途或者因规划建设的要求而引起的一系列内容的变更。

根据《城市房地产管理法》第十八条的规定:“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。

(3) 土地使用权出让合同终止。

土地使用权出让合同终止的情形，一般有以下几种: 土地使用权出让合同规定的年限届满;土地灭失致使土地使用权出让合同无法继续履行;土地使用者死亡而又无合法的继承人;人民法院或土地管理部门依法作出的没收土地使用权的判决、裁定或决定生效;国家根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回土地使用权;应土地使用者的要求，土地管理部门同意提前终止土地使用权出让合同;法律、法规规定的其他情况。

对土地使用权出让合同终止的处理，根据其终止的情形不同，处理也不同。因土地使用权出让合同期满而终止，根据《城市房地产管理法》第二十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条、第四十一条的规定: 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，期满的土地使用权连同其地上建筑物及其他附着物的所有权一并由政府无偿收回。土地使用者需要继续使用土地的，应当最迟于届满前一年申请续期，经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金，并办理登记手续，取得续期的土地使用权。

土地因灭失而终止土地使用权出让合同的，根据《土地登记办法》的规定: 土地使用者应持有关证明文件到土地管理部门申请注销登记。经土地管理部门审核，报县级以上人民政府批准，办理注销土地登记，收回国有土地使用证，解除出让合同规定的权利、义务关系。

因人民法院或土地管理部门作出的没收土地使用权的判决、裁定或处罚决定生效而终止土地使用权出让合同的，若当事人不履行已生效的判决、裁定或处罚决定，由人民法院强制执行或由作出处罚决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。

国家根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回土地使用权的，根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

土地使用者死亡而又无合法继承人的，其土地使用权及其地上建筑物和其他附着物的所有权作为无主财产处理，由政府公告收回。

土地使用者要求提前终止土地使用权出让合同，并经土地管理部门同意的，办理土地使用权注销登记，其土地使用权及其地上建筑物和附着物的所有权由政府无偿收回。

2. 国有土地使用权出让合同的内容

土地使用权出让合同，一般分为宗地出让合同或成片开发土地出让合同和划拨土地使用权补办出让合同等几种。

土地使用权出让应当签订书面出让合同，合同应当具备下列主要条款: 出让方及受让人的姓名或者名称、地址;出让土地的坐落位置、宗地号、面积、界址及用途;土地使用年期及起止时间;交付土地出让金的数额、期限及付款方式;交付土地的时间;规划设计要点;项目竣工时间;市政设施配套建设义务;使用相邻土地和道路的限制;转让、出租和抵押土地使用权的条件;不可抗力对合同履行造成影响的处置方式;违约责任;合同适用的法律及合同争议的解决方式;土地使用条件等。

除此之外，宗地出让合同往往还包括出让土地的建设项目及其建设进度等方面的规定;成片开发土地出让项目包括总体规划、成片开发规划、公共设施等方面的规定;划拨土地使用权补办出让合同包括原划拨土地的位置、面积、四至、界址，现补办出让的面积、应补交地价款及评估等方面的规定。各具体出让合同，往往还会有一些双方当事人认为必要的其他条款。

3. 国有土地使用权出让合同当事人的权利和义务

土地使用权出让合同的当事人是出让方和受让方。出让方是市、县土地管理部门，受让方是土地使用者。

由于土地出让者在一定年限，一定条件下将土地使用权让渡给土地使用者，而不是土地的买断，国家始终保持对土地的最终处置。所以，土地使用权出让合同的内容，必然是大部分制约土地使用者的。对出让方的制约主要是按合同的规定提供土地使用权。这也是土地作为特殊商品出让合同区别于一般商品买卖合同的主要特征。

土地使用权出让合同当事人的权利和义务主要如下。

出让方的权利主要有: 要求受让方按合同规定按时上缴出让价款，否则有权解除合同并请求违约赔偿;在合同履行过程中对受让方利用土地的情况行使监督检查权;对受让方不按合同规定使用土地或者连续两年不投资建设的，行使警告、罚款直到无偿收回土地使用权的处罚权;合同规定的出让年限届满，无偿收回土地使用权，并同时取得其地上的一切不动产所有权;对合同的争议享有提请有关仲裁机构仲裁或向人民法院起诉的权利。

出让方的义务主要有: 按合同规定提供土地使用权;执行有关仲裁机构或人民法院对合同争议所作的仲裁决定或判决、裁定;遇有不可抗力造成合同不能履行或者不能全部履行以及需要延期履行的情况，应及时将理由及情况通报对方当事人。

受让方的权利主要有: 要求出让方按合同规定提供土地使用权，否则有权解除合同并请求违约赔偿;对合同的争议享有提请有关仲裁机构仲裁或者向人民法院起诉的权利;在不违反合同的情况下，享有独立行使土地使用权并排除不法干扰的权利。

受让方的义务主要有: 按合同规定缴纳出让价款，并办理土地登记手续;按合同规定对土地进行开发、利用、经营，如需改变合同规定的土地用途，须经出让方同意并经有关部门批准;必须达到合同规定的条件，方可转让、出租、抵押土地使用权;遇有不可抗力致使合同不能履行或者不能全部履行以及需要延期履行时，应采取必要的补救措施尽力减少损失，并及时将有关情况及其理由通报出让方;出让合同届满，及时交还土地使用证和办理土地使用权注销手续，并无偿交付地上建筑物及其他附着物;接受出让方对合同履行情况的监督、检查。