(一) 土地制度的概念

对于土地制度的概念，有多种表达。巴洛维认为:“影响不动产资源所有权和利用的制度因素就是土地制度”。而多数人认为，土地制度有狭义和广义之分。广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，主要有土地所有、土地使用、土地管理及土地利用技术等方面的制度，即涉及生产力和生产关系两方面的制度内容。而狭义的土地制度是指约束人们土地经济关系的规则的集合，是关于人们之间围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映着人与人之间的土地经济关系，是一种经济制度，即土地经济制度。

作为重要的经济制度，土地制度需要法律的确认和保护，从这个意义上说，土地制度又是一种法律制度，可称之为土地法律制度，是土地经济关系在法律法规上的体现。土地经济制度是形成土地法律制度的基础，但土地法律制度又反过来具有反映、确认、保护、规范和强化土地经济关系的作用。

(二) 土地制度的构成

土地制度是由许多具有不同层次、不同方面制度构成的一个制度体系。一般而论，完整的土地制度由土地所有制度、土地使用制度和土地国家管理制度三大部分构成。

土地所有制度指社会经济制度下拥有土地的经济形式。这是土地制度的核心，是土地关系的基础。土地所有权是土地所有者拥有的、得到国家法律保护的排他性的专有权利，包含土地的占有权、使用权、收益权及处分权等权能。土地所有制可区分为两大类型，即土地公有制和土地私有制。在有些国家，公有制与私有制并存。

土地使用制度指对土地使用的程序、条件和形式的规定。土地使用权是依法对土地进行占有、使用并取得部分土地收益的权利，是土地使用制度的法律体现形式。土地使用制度是在土地所有权与土地使用权分离的情况下，在土地利用过程中产生的人与人之间的经济关系的重要方面。一般地讲，土地所有制决定着土地使用制，每一种社会形态都存在着与土地所有制相适应的土地使用制度及其具体形式。土地使用制度不仅是土地所有制的反映和体现，而且也是实现和巩固土地所有制的一种形式和手段。

按土地所有权与使用权相互关系的不同，土地使用制可分为两类: 两权合一和两权分离。前者如中国土地改革之前的自耕农、经营地主以及人民公社化后的集体经济组织。后者主要有地主与佃农、地主与农业资本家及中国1978年后集体经济组织与土地承包户等。就两权分离的土地使用制又可分为有偿使用和无偿使用两类。而有偿使用制度，不管其形式如何，其实质是土地租赁关系。

土地国家管理制度指国家政权以社会代表的身份，对全国土地在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机制和手段的集合。土地国家管理制度的产生，是由土地对于人类的特殊重要性、土地供给的稀缺性和土地利用后果的社会性等因素所决定的。作为“社会代表”的国家政权，必须通过对全国土地的宏观管理、监督和调控，才能保证土地在不同群体之间的管理分配、在不同部门之间的合理配置，并能通过消除或减少土地利用中的外部性或市场决定而维护环境，实现土地可持续利用。土地的国家管理由中央政府和地方政府来实施。(www.daowen.com)

(三) 土地制度的功能

制度的功能有多种表达方式。作为重要的制度形式，土地制度具有一般制度应有的主要功能。考虑到土地制度作为一种重要的经济制度，其主要功能体现在以下四个方面。

保障功能。土地制度应首先保证土地关系的利益相关者(当事人)的决策权和经济利益的实现，从而使土地制度得以运行。其中，决策权来源于政权、财产权和契约约定的权利，而主要取决于财产权关系。通过明确土地财产权利的归属范围，使土地产权主体对自己经济活动的后果——享有权利和承担义务得以保障。经济利益的分配主要包括土地税、地租(土地价格)、经营利润、劳动者工资等。如果相关利益者的这些权利和经济利益得不到保障，或只部分得到保障，那么土地制度就不是现实的，而可能是名义上的或形式上的。

激励功能。土地制度的激励机制是指对土地关系的利益相关者激发动机、鼓励行为、调动积极性的形成动力机制和作用，也就是引导人们实现外部性内在化的机制。是否有足够多的激励往往是一种土地制度成功与否的关键。土地制度激励功能的发挥，以土地产权制度安排为基础和前提。制度选择不当就会出现激励功能不足，甚至激励功能失效或失衡。土地制度的激励功能依靠两方面的激励手段，物质与非物质的，并可正面运用(给予好处)和反面运用(给予惩罚)。对于土地管理者来说，非物质激励手段和物质手段都十分重要，而对土地所有者和使用(经营)者来讲，物质激励更易奏效。

约束功能。土地制度的约束功能是对利益相关者的机会主义行为进行抑制的功能，即对利益相关者追求利益实现和不遭损失而设置的警戒线和规范行为的动力的功能。机会主义行为指人们借助不适当手段谋取自身利益的行为，与土地有关的这类行为如侵犯他人土地权益、土地投机或因经济外部性而出现的搭便车等。土地制度的约束功能，包括经济利益约束、法律约束和道德约束三个方面。如设置恰当的土地增值税(经济利益约束)就可以抑制过分的土地投机行为。

资源配置功能。所谓土地制度的资源配置功能，是指能以按价格信号或效益原则将土地资源由低效率向高效率方向配置的作用机制。这种配置功能的发挥，在宏观上表现为政府以一定的手段调控土地资源在不同用途、部门之间的配置，在微观上表现为政府以土地所有者或经营者依据一定信息(市场和政府决策)进行土地资源的开发与利用。而土地制度配置包括不同主体间的配置、不同区域间的配置和不同行业间的配置。一般来说，土地利用主体出于对自己经济利益的关心，总是把土地资源配置到更为有效率的部门或利用方式。

土地制度的四种功能是相辅相成的，只有保障功能和约束功能健全，激励功能才易奏效;而只有在足够的激励之下，资源的配置才会更合理、有效。这四种功能，归结起来，就是使土地得到更为有效率的配置，又能使利益相关者之间合理分配土地上的收益，从而达到效率与公平的统一。