（一）区域差距问题的出现

区域差距和落后地区概念可分为绝对的和相对的两种含义。绝对含义上的落后地区指某个地区的经济发展水平或包括基础设施在内的教育、文化、医疗设施等的水平达不到居民日常生活所必需的最低水平。而相对含义上的落后地区指不管其绝对水平如何，某个地区与其他地区的相对差距超过一定水平的情况。在韩国，相对含义上的落后地区的出现始于首都圈和东南部沿海地区的工业化达到一定水平之后，即进入20世纪80年代之后。随着这些区域和其他区域的经济差距的增大，相对含义上的区域差距问题不但成为经济上，而且成为政治、社会上瞩目的问题。当然韩国以前也存在着区域之间或城市与农村之间的经济和生活水平上的差异，但是那时的韩国可以说是全国都处于绝对贫穷的状态。相对含义的区域差距尚未达到社会问题及政治问题的程度。

1962年韩国政府提出了优先发展出口主导型工业的战略思想，开始实施5年一期的经济发展计划。韩国的国家、区域发展战略是效率优先、集中投资的非均衡增长极发展战略（Unbalanced Growth Pole Development Strategy）。随后，在4个五年计划的指导下，以首尔-仁川轴为中心的首都圈和以釜山为中心的东南部地区迅速发展，导致这些区域和其他区域之间的差距逐步加大，形成了区域间发展不平衡问题。从区域的居住人口分布及流动人口看，工业化之前，即20世纪60年代，韩国全体人口的60%以上居住在农村地区，因此人口及经济活动在区域上较为均匀地分布；但是随着人口集中于包含首尔、仁川和京畿道的首都圈地区和釜山、蔚山、浦项、马山等东南部沿海地区，其他地区显示出相对的衰退现象。^[63]

另一方面，首都圈的人口集中导致了其他地区的人口外流和人口绝对量的减少，使得其他地区特别是农村地区的经济基础和居住环境更加脆弱。过去30多年间，农村地区即郡所属地区的人口减少约2.6倍，而从这些农村流出的人口大部分流入首都圈地区。这种离农人口大部分为移动性很强的年轻劳动力，所以随着农村人口的流出，基于人口的高龄化和劳动力不足等原因，地方经济更加衰退。

在解决区域之间发展不平衡问题的过程中，韩国的国土、区域开发战略主要分为两个方面：一方面是针对那些相对落后的地区，在与首都圈差距比较大的非首都圈地区培育“成长中心”（增长极，growth pole）；另一方面是针对绝对落后地区，把区域经济水平远落后于国家平均水平的地区划定为“特定地域”或“开发促进地区”，通过国家的政策支援，促进地方经济发展。其中解决首都圈与非首都圈之间的差距问题是区域开发决策的核心。但事与愿违，其效果并不明显，首都圈与非首都圈地区的经济差距仍然在不断扩大。

（二）迁都公约的形成过程

从1980年开始，韩国首都圈地区的人口及经济过分集中现象逐渐凸显。在制定国土、区域政策时，“抑制首都圈过分集中”及“分散首都圈功能”成为共同的目标，从而出现了“限制首都圈工厂总量制”等政策，但是首都圈地区的过分集中现象不仅没有得到缓解，反而更加严重。(www.daowen.com)

从20世纪70年代开始进行的国土综合规划编制和修订工作，在应对备受关注的区域差距问题时，既要缓解非首都圈地区所面临的压力，还要宣传国土均衡开发或优化国土空间结构等抽象性规范和内容，始终坚持消除首都圈过密和实现国土均衡开发的政策原则。为推进基础设施建设和应对区域发展不平衡问题，1970年开始制定10年一期的“国土综合开发规划”（以下简称“国土规划”）^[64]。在“第二次国土规划”（1982—1991年）中，为了改变这种发展不平衡的局面，制定了建立成长中心城市（增长极城市）的发展战略。在“第三次国土规划”（1992—2001年）中提出了提高生活质量、保护自然环境、实行可持续开发等新理念。根据国际环境的变化及对环境质量的要求，在1999年提前结束了“第三次国土规划”，从2000年开始实行为期20年的“第四次国土规划”（2000—2020年）。

1988年在首尔举办奥运会使得韩国的政治民主化及地方分权得到良好的发展机会，也使限制首都圈过密发展及实现区域均衡发展的要求更加强烈。非首都圈地区的地方政府及地方议会乃至地方大学的师生也参与其中，使之上升为政治、社会问题。在分散首都圈功能和实施国土均衡发展政策的要求下，也逐步产生了如下疑问：“既然中央政府在30年间一直强调分散首都职能，为何自己却不离开首尔？”

另一方面，20世纪90年代后期，随着全球化、开放化的趋势加强，国家及地区间的经济竞争愈演愈烈，“要逐步加强代表国家经济实力的首尔、京畿、仁川地区的城市竞争力”的要求愈发迫切。在这种背景下，2002年韩国总统选举时，执政党候选人卢武铉提出《迁都公约》。该公约的核心内容是，国家领导人、中央政府以身作则，离开首尔，向南迁往忠清南道南部。在此之前，虽然政府一直在强调分散首都职能、制定国土均衡开发政策，但从未提出过迁都的问题，主张国土均衡开发及分散首都职能的有关专家也从未设想过，在这样一个中央集权体制下，离开政治、经济、教育、文化所有条件最佳的地区。

迁都公约的提出，在首都圈及非首都圈地区的人民、地方及区域经济、城市规划领域有关专家中引起广泛争议。^[65]赞成者认为，迁都可以使首都圈中的首尔、京畿、仁川地区从对非首都圈地区的牵制中摆脱出来，提高竞争力，同时在非首都圈地区的忠清圈行使首都职能及中枢行政职能，借此提升它的发展动力。

在韩国进行的迁都讨论的突出特点是，对迁都公约的论争成为总统选举的重要议题之一，若支持迁都公约的候选人得胜，就能在一定程度上保证迁都的程序正当性和民意支持度，这种情况在城市规划或区域经济领域十分罕见。除技术观点外，各种基于不同的政治立场和利益关系的意见互相对峙和冲突。

通过对迁都问题的讨论也暴露出一些问题。大家对韩国的国土、区域及城市规划政策领域中通用的“首都圈过密”及“均衡开发”等词汇的概念和定义，在认识上尚存在一定的差异，而通过讨论则能达成一定的共识。