（一）我国城市群发展所面临的问题

《中国城市群发展报告2016》中指出，在我国的3大城市群中，尽管长三角城市群在经济总量和人均GDP（国内生产总值）方面都位列全国前列，人口、经济、文化和城市层级体系发展上相对平衡，但环境问题和可持续发展问题不容忽视；珠三角城市群由于城市文化发展方面相对落后，在公共文化服务设施投入、文化资源的社会经济效益、科技文化创新、旅游资源开发利用等方面仍有较大提升空间；京津冀城市群，以首都北京为中心，在文化、政策、人才、资金市场等方面优势明显，但城市群内部差异和两极分化严重，北京的辐射和带动作用仍有待提高。与欧美、日本成熟的世界级城市群相比，我国3大城市群与“世界级城市群”的发展目标，在一体化发展、产业结构、生态环境、社会事业发展等许多方面仍存在较大差距^[60]：

（1）城市群整体发展质量不高，区域内各城市发展定位和分工不合理，区域整体优势尚未充分发挥，城市间同质化竞争普遍；

（2）城市群单中心特征明显，人口高度集中于首位城市，但全球城市功能较弱，中心城区功能过度集聚；

（3）产业集群水平较低，外贸依存度偏高，自主创新能力不够强，产业结构有待优化，国际竞争力有待提升；

（4）资源环境约束日益明显，粗放式的城市化发展使空间利用效率较低，生态系统功能退化，联防联治缺乏强有力的制度保障，综合治理水平有待提高；

（5）城际交通互联互通和一体化协同发展仍有较大差距，城际综合立体交通网络体系还未健全，在江海联运、沿江、沿海港口之间还存在定位趋同、重复建设、恶性竞争等问题；

（6）社会事业发展不平衡，人口的市民化滞后于土地的城镇化，城乡医疗、教育等公共服务水平差距较大。

此外，相比于西方发达国家和地区的城市群，我国的山东半岛、中原经济区、成渝经济区、武汉城市圈、环长株潭和环鄱阳湖这6个城市群都还处于初级发展阶段，在功能、格局、内部运行机制方面也存在诸多差距，城市群内部同构问题突出，互补性差，内在联系较弱，环境保护压力较大。

现阶段，我国不少城市群已经出台了相关的区域规划或空间发展规划文件，如《长三角城市群发展规划》《京津冀协同发展规划纲要》《珠江三角洲全域规划》等。然而，这些规划和文件本身都不具有法律效力，而仅作为指导省、市各级政府编制规划和具体政策措施的“上级”指导性文件，区域规划缺乏强制性，内容缺乏可操作的具体政策。此外，尽管这些城市群规划中对“区域一体化”和“地区协同发展”要求颇多，但是由于缺乏权威的区域行政协调机构和健全的、相应的保障机制，地方政府和地方相关部门在各自进行政策制定和规划编制时，往往只关注区域规划中与自己城市或领域相关的内容，而相对忽视其他城市的定位与发展策略，从而影响城市群内部城市之间发展的协调性和区域空间发展的可持续性。

（二）启示

1.建立、健全区域规划行政体系和机制是有效推进城市群发展的重要基础(www.daowen.com)

建立具有权威性的区域协调机构有助于自上而下地调控跨行政区协调问题。多年来，日本首都圈内的区域性协调机制主要以中央政府为主导，首都圈整备委员会、东京都市圈整备委员会以及后来的国土综合开发厅的作用不仅是作为一个权威机构进行编制规划，还对规划的实施和监督进行推动和协调，有利于对规划的落实提供更高部署、更强有力的项目资金保障、政策配套以及自上而下的宏观调控。在我国城市群的规划和发展中，规划决策与责任机构的上移可以提升城市群规划的编制效率和实施成效。我国可以考虑设置跨省以及省内跨市、县的城市群实体空间规划机构，通过区域内资源、资金等要素的空间配置以及政策法规等限制性手段，与行政体系相辅相成，从而对城市群的空间发展进行有效的统筹、规划、协调和管理。

2.与时俱进的规划是城市群发展的重要前提

日本首都圈的发展充分体现了“规划先行”“与时俱进”的规划建设理念，是以政府为主导积极推动规划建设并取得成功的典型。首都圈整备规划包括首都整备计划和每年度制定的事业规划。整备计划（基本计划）对首都圈地域范围内的发展做出中长期的统筹规划，保证了东京都市圈发展的连续性、指导性和前瞻性。日本先后制定了6次首都圈基本规划，每次均根据国际背景变化、国内发展战略以及首都历史使命的变迁，在充分吸取上次规划中的经验和教训的基础上，结合当时区域发展所处的经济、社会、国际背景以及遇到的现实问题来进行适应性调整和完善。一方面使得每次规划的针对性更强，另一方面也使两次规划的发展政策保持连贯性和系统性^[61]。此外事业规划的制定既有助于首都圈规划各方面的具体落实，也有助于规划部门积极适应新的发展变化，提高规划政策的可操作性。我国各城市群的区域发展规划中，虽然针对我国经济体制以及社会经济发展阶段设计了区域发展的目标和内容，但面对规划实施过程中出现的新问题和发展的新形势，在适当调整规划或及时出台兼具延续性和时代性的新规划方面仍须加强。一旦发现规划不能适应经济社会形势时，应当机立断，启动法定程序对规划进行修编，及时、适时地实施和调整规划，既有利于满足地方经济社会发展需要，也有利于维护规划的权威性^[62]。

3.完善的法律法规和监测机制是城市群规划的实施保障

通过立法保障国土规划的法制性与规范性也是世界国土规划发展的趋势。二战后，日本不断完善其国土规划的法律、法规体系，不仅树立了规划的权威性，而且在很大程度上减少了规划制定中以及实施过程中的随意性。以《首都圈建设法》为代表的一系列有关首都圈规划、建设和治理的法律的颁布，以及“先立法后实践”的修订（修正）原则，保障了区域开发规划的严肃性和执行力。日本的一系列有关住宅、基础设施建设的法律法规，也为首都圈规划提供了大量税收、金融等方面的微观、实际的操作依据和实施保障。由于各类城市群、都市圈规划不属于我国的《城乡规划法》保护的城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划中的一种，随着规划发布与实施，通过规划立法来保障此类跨行政区域的区域发展规划的合法性、权威性和连贯性已成为当务之急。此外，加强市场规范机制、官员考核机制等方面法制、法规体系的建设和完善，也有助于城市群发展目标的实现。

完善的政策监测、监督机制是评估规划实施成效、监测规划落实情况的主要保障，也是规划修编和政策修正的重要依据。日本首都圈监测保障体系完善，在以首都圈发展目标为导向构建的规划实施动态监测指标体系中，一级指标类别丰富、内容广泛，二级指标分类具体、细化，并明确了相应指标的责任地区和责任主体，每年更新定量数据指标并总结规划实施成效。我国《城乡规划法》规定了地方政府及规划主管部门对城乡规划编制、审批、实施和修改的监督检查责任，长三角地区的两次规划也都提及了相关省、市政府对规划实施的评估和监督的责任。然而我国在切实可行的区域规划监督机制的建立和有效的法律保障方面仍为空白，为了防止各城市群规划和都市圈规划沦为空谈，能够有效地实施和科学地修订，我国需要尽快构建完备的区域规划监测评价指标体系和动态监测机制，并建立相应的法律法规保障规划动态监测的进行。

4.多核心网络型空间结构是城市群发展的主要方向

多个成熟的世界级城市群的规划和发展经验表明，“多核多圈层”的区域空间结构是区域发展的良好路径，既可以避免各种功能和问题向单一中心集中，也可以有效避免城市建设空间的无序蔓延，提升区域的整体竞争力。日本首都圈规划和发展经历了从“功能集聚”向“功能扩散”的转变，中心城市东京保留金融、信息、创意等高端服务业，横滨、川崎、八王子等15个副中心城市或卫星城市，集中发展研究、信息处理、展览、物流、教育文化、体育等11类设施，在东京周边形成独立性较高、具有比较明晰的产业定位的据点型都市，减少区域发展对中心城市的过度依赖，最终发展为分散型网络构造的区域空间发展形态。一体化发展是各大城市群的发展目标，然而当前我国长三角和京津冀城市群的单中心、极化特征仍然非常明显，而周边的主要城市在产业发展上普遍呈现大而全的综合性特征，尚未形成有序的分工体系，且城市间产业同构，往往会造成无序竞争和重复建设。在我国城市群未来的发展中，应当着眼于“多极多中心”发展，以都市圈、小城镇作为城市群中新的增长极，在培育和发展地方产业、文化的同时，将一部分产业从中心城市向其他周边城市转移，并随着城际基础设施完善逐渐形成分工合理、多核心网络化的空间格局。对于城市群中的其他城市而言，地方规划和政策在制定的过程中，不能空喊“培育地方经济增长极”的口号，而应立足于当地优势条件和产业基础，有针对性地发展当地优势产业，进行传统产业的升级，以及新产业的培养创新，并通过基础设施网络的建设和优化来实现区域的一体化发展。

5.多主体参与规划模式是城乡与区域规划转型的重要途径

在区域规划和发展过程中，除了中央政府部门和地区行政当局有责任，当地所有企业、团体和居民的利益也与之密切相关，因此合理的沟通协调机制对规划政策的制定和实施成效都发挥着重要的作用。随着日本2005年《国土形成规划法》规定了多样性主体“参与和协作”的规划模式，以及中央政府地方分权的积极推进，公众在地区发展和规划中的作用不断提高，自上而下强制型规划逐渐转为互动互求、协商型规划。当前我国民主建设步伐进一步加快，各个领域都已认识到公众参与的意义与重要性。因此，在城市群的规划和发展中，应当及时公布一体化发展进展情况，增强公众对城市群一体化发展的认同感，引导各类市场主体积极参与城市群一体化建设，畅通公众意见反馈渠道，形成全社会关心、支持和主动参与城市群发展的良好氛围。如何在此类相对抽象、宏观的区域发展规划活动中完善协商型规划和社会监督机制，提高公众参与水平，反映和协调多方利益，将是今后我国国土规划领域的一个新课题。

（选自天津论坛2017参会论文）