（一）首都圈概况

日本首都圈是以东京都23区部为圈层核心，以东京都外围市町村、千叶县、神奈川县和琦玉县为中圈，以茨城县、栃木县、群马县和山梨县等周边地区（1都7县）为外圈构成的大城市群，承担着日本政治、经济、文化中心的功能，其核心的圈域面积36884平方公里，占日本国土总面积的9.8%，人口为3400～3700万人（2012年，包含昼夜人口变动）。首都圈的发展始于20世纪50年代，随着国民经济的高速增长和交通条件的完善，首都圈中工厂和大企业的总部、分支机构数量激增，人口规模增长迅速，逐渐形成了以东京为中心的“一极”和太平洋沿岸一轴的“一极一轴”型国土空间结构。当前，首都圈整体已进入稳定发展的城市化高级阶段（2010年城市化率为94.88%，近5年年均增长不足0.05个百分点），并已形成了以小城市（人口2万～50万）为主，以特大城市（东京都特别区部和横滨市）为增长极，大城市、中等城市分工明确、协调发展，相对稳定发达的城市体系。

（二）规划应对

首都圈在其发展过程中一直十分注重区域规划，将不断扩张的都市圈作为一个整体纳入规划，从而促进都市圈内各地域的协调发展。首都圈整备规划包括基本规划、整备计划和事业规划。首都圈基本规划是关于首都圈地域（东京、琦玉、千叶、神奈川、茨城、栃木、群马、山梨8都县）整备的、基本的、综合的规划，基本规划每10年左右编制一次，确定首都圈内人口规模、土地利用等基本事项，确定今后首都圈整备的基本方针及未来发展方向。此外，每5年编制的整备计划对首都圈建成区、近郊地带及城市开发区域内公共设施整备、交通通信体系、供水体系等事业进行确定，并在每年度编制相应的事业规划以推进整备计划的实施（2005年《首都圈整备法》修订后，将基本规划与整备计划整合为首都圈整备计划）。

1.起源

1936年的《关东国土规划》和《近畿地方规划》，1939年的《东京绿地规划》，1945年的《东京城市震灾复兴规划》以及1950年的《国土综合开发法》和《首都圈建设法》等都为后期开展以东京都为核心的首都圈全方位发展规划奠定了法律和规划基础。为应对东京日益膨胀带来的环境恶化、交通混杂、产业、人口的过度集中等大量大都市问题，日本开始了首都圈规划，其全称为“为首都圈的建设及有秩序的发展而进行的必要的首都圈整备相关的规划”。1956年颁布的《首都圈整备法》将东京与周边7县作为一体，进行广域的、综合的首都圈整备。其基本方针为抑制东京都区的过密化，引导人口、产业向周边卫星城分散，建成区周边设置“绿带”以控制建成区的蔓延等，保障了首都区规划顺利实施。依据《首都圈整备法》成立的首都圈整备委员会于1958年出台了《第一次首都圈基本计划》。

2.发展

在此后的半个多世纪里，随着全球时代环境的变迁和日本社会经济的多次变革，首都圈基本规划已编制了6次，分别对不同时期的挑战与机遇制定了相应的决策方针与措施。表1对6次首都圈基本规划的规划背景、对象地域和人口规模、规划目标与发展方向、空间结构与功能配置等进行了梳理。

表1　6次首都圈基本规划的发展历程

续表

资料来源：日本首都圈整备委员会《第一次首都圈基本计划》（1958）、《第二次首都圈基本计划》（1968）、《第三次首都圈基本计划》（1976）；日本国土综合开发厅大都市整备局规划科《第四次首都圈基本计划》（1986）、《第五次首都圈基本计划》（1999）；日本国土交通省《第六次首都圈基本计划》（2009）。

3.演变规律

通过梳理6次首都圈基本规划的背景与内涵，可以看出，随着规划思路由“限制城市发展”转变为“引导城市发展”以及规划重点转变为“区域整体竞争力”，日本首都圈的区域空间经历了“抑制扩张”“一极集中”“多心多核疏散式开发”“网络型区域空间”4个阶段。为了疏散二战以后东京地区人口过快集聚带来的城市空间压力，1958年制定第一次规划的主要思路是以绿带作为城市扩张的界限，抑制建成区的蔓延；由于限制政策带来的地价迅速上涨等问题，1968年的第二次规划肯定了东京的经济中枢功能，并以“近郊整备地带”的概念代替绿带的限制，在近郊预留空地以备有序开发，从而为东京集聚效应的进一步加强留下了空间，首都圈因此呈现出一极集中的发展格局；面对日益突出的地区间发展不平衡状况，第三、四次规划提出建立区域多中心城市的构想，一方面培育都市核心区、形成多极构造的广域都市复合体，另一方面在周边地域发展原有农业、工业生产的基础上，培育其教育和文化等功能（智瑞芝等，2005）^[58]，以缓解区域对东京中枢功能的过度依赖；随着日本经济发展趋于平稳，首都圈的发展也逐渐走向成熟，第五次规划提出“分散型网络结构”的发展构想，建立城市间功能相互分担的自立、互补的发展模式（如图1、图2所示）。通过5次修订和落实《首都圈基本规划》，首都圈建成了“中心区-副中心-周边新城-邻县中心”的多中心多圈层的分散网络型区域发展格局。

2015年编制的第七次日本国土形成规划总结了上一轮首都圈规划构建网络型区域空间的成效及发展中仍然存在的东京都首位度高、人口老龄化加剧、大规模的灾害风险等问题。为应对这些挑战，国土形成规划对首都圈今后的发展提出了如构建环状城市网络、形成放射状交通网络、建设国际化交通枢纽、增强城市国家化功能、培育创新产业、加强都市与农村地域等一系列要求。

图1　首都圈未来发展构想I

资料来源：日本国土综合开发厅大都市整备局规划科《第五次首都圈基本计划》（1999）。(www.daowen.com)

图2　首都圈未来发展构想II

资料来源：日本国土交通省《第七次首都圈基本计划》（2016）。

（三）首都圈规划的实施保障

1.完善的法律法规体系

日本的国土与地域开发规划的完善与发展都是以相关法律的制定与修改为基础的，而通过立法保障规划的严肃性和执行力度，且任何修订（修正）均依据“先立法后实践”的原则。从1919年到1968年的城市规划法，形成了日本的现代城市规划体制，核心是土地使用管制、公共设施建设和城市开发计划，目的是防止城市无序蔓延和确保生活环境质量。1950年的《首都圈建设法》为首都圈规划的开展奠定了基础；《首都圈整备法》（1956年第一次颁布，1965年修订，将《首都圈市街地开发区域整备法》更名为《首都圈近郊整备地带及都市开发区域整备法》）负责首都圈的规划工作，并规定每年出版首都圈白皮书，汇报实施状况；1966年的《首都圈近郊绿地保全法》建立了近郊绿地保全制度，以防止大都市无序街市化为目的，从广域的角度保护绿地；1986年的《多极分散型国土形成促进法》促进了国家行政机关和一些民营设施向东京以外的地区搬迁。相关法律的制定从战略层面上，为首都圈规划在几次规划思路变革中顺利实施提供了保障。

一系列有关住宅、基础设施建设和资金保障的法律法规也为首都圈规划的实施提供了微观、实际的依据和保障。1953年颁布的《道路整治紧急措施法》提出征收“目的税”；1959年颁布的《首都高速公路公团法》保证了道路建设的财政资金来源，促进了道路交通设施的建设；1950年至1963年先后颁布的《住宅金融公库法》《公共住宅法》《住宅公团法》《新住宅区开发法》为住宅开发提供了一系列的优惠政策，并提出了住宅公团开发的模式。

2.有效的行政协调机构和机制

权威的区域协调机构和机制有助于自上而下地调控跨行政区协调问题。成立于1950年的首都建设委员会是日本首都圈最早的区域协调机构，并在1956年《首都圈整备法》颁布后更名为首都圈整备委员会，以国务大臣为委员长，作为总理府的下属机构，其权限得到了一定程度的加强。东京都市圈整备局负责都市圈的规划和建设，并专门成立了包括地方政府领导人、企业家、大学教授等具有社会影响力的都市圈整备委员会。1974年国土综合开发厅正式成立，吸收了原首都整备委员会和各地方都市圈整备本部。^[59]

自上而下的行政结构保障了首都圈规划的实施，但同时也导致以地方政府为主体的区域联合组织或机构的数量和活动范围受到诸多行政法令的严格限制，难以解决当地的微观性问题。近年来，日本政府中央权力逐渐下放，地方政府有了更多的自主权，并加强了首都圈内各个县之间的交流，实现跨行政区协商，从制度上保障首都圈规划推进实施。此外，关东地方行政联席会议（1965）、七都县首脑会议（1979）、首都圈港湾合作推进协议会（2002）等一些自下而上、非正式的协调机制也在不同时期推进了区域协调工作的开展。

3.全民规划与公众参与

日本在国土规划制度改革时专门强调了公众、社会团体、企业和地方政府“参与和协作”式规划和开发的重要性和必要性。2005年的《国土形成规划法》提出了“新公众”的概念，进一步强化地缘型社区、NPO（非营利组织）、企业等多样性主体“参与和协作”规划的模式，从而实现了开发主体逐渐从国家向地方、从单一主体向多主体、从政府决策为主向公众参与的转变。随着日本政府积极推进地方分权，目前在地方空间管理上已形成由国家主导的地方公团、NPO、企业及个人等多元化的新型公共主体，公众逐渐成为国土资源管理的主体力量。

4.多样化的土地措施

多样化的土地政策有助于有序地推进首都圈规划。首都圈用地被划分为建成区、近郊整备地带、都市开发区域及近郊绿地区域这4类“政策区域”，并依照不同区域的特性，赋予其相应的土地利用规制、事业制度、财政税收等特别政策。其中，建成区为防止产业及人口的过度集中，作为都市功能的维持与增进的区域；近郊整备地带为建成区的相邻地域，防止建成区无序蔓延；都市开发区域为作为工业城市、居住城市进行开发的区域；近郊绿地区域为限制建筑物的开发、树木砍伐等活动的区域。

5.动态的空间监管机制

规划实施情况的动态监测与管理机制是落实国土形成规划的机制，是有序实现首都圈规划目标和及时调整规划的重要保障。首都圈规划的战略目标包括：（1）强化作为日本经济引擎的首都圈的国际竞争力；（2）创造4200万人口美好舒适生活的地域环境；（3）保障安全安心的生活、实现地域的韧性抗灾；（4）保护与创造良好的环境；（5）实现多样化的主体交流和相互协作的都市圈。根据这5大战略目标，首都圈规划以经济、产业、医疗、福祉、环境、观光、文化、防灾、交流为一级指标，和包括多个二级指标在内的一共22个项目共同构建了首都圈规划的指标体系，对人口动态、经济、产业等进行定量评价和全国比较。在这个规划监测指标体系中，每个项目都对应明确的责任地区和分工的责任主体，并以1年为周期进行监测，定期更新定量指标数据，及时总结规划的落实情况。这一动态监测机制也随着GPS（全球定位系统）、大数据以及信息网络等技术手段的提升而不断优化。

（四）小结

日本首都圈规划体系层次明确，可操作性强。首都圈规划由“基本规划”“整备计划”“事业规划”三个层次构成，体系层次明确，循序渐进，从宏观至微观，解决不同层级的问题，很好地保障了首都圈规划从顶层设计到具体落实的实施；一都七县在行政体制上不相互隶属，措施由整个都市圈共同执行。

规划内容与时俱进，具有连贯性和衔接性。首都圈规划每10～15年编制一次，每次规划都在前轮规划及其实施成效的基础上，应国内外社会经济形势的变化而开展。一方面进一步解决遗留问题，并对其不适应发展要求的规划内容进行调整，另一方面也结合当前的新形势，编制新的规划目标和发展重点，顺应发展趋势，避免出现新一轮规划完全推翻前轮规划的情况。以规划立法为基础，6次首都圈的规划在思路上经历了由“限制城市发展”向“引导城市发展”、由“关注城市活力”向“关注区域城市内部竞争力”、由“硬性控制”向“柔化治理”以及由“功能集聚”向“功能扩散”的转变，在内容上首尾衔接、逐步调整，保证了首都圈半个多世纪以来的平稳发展和转型。