（一）突破单任务的城市治理

我们将非精细化城市治理分成传统型治理与前精细化治理。传统型城市治理是对城市管控或城市管理的超越。随着城市系统发展的复杂化，系统运作方式不再是仅仅依靠层级结构的政府组织机制。城市治理包含资源分配、利益整合方式的转变，治理就是通过多个利益主体的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源、实现利益关系双赢的调节机制和过程。^[19]城市治理涉及治理者、行动者以及二者组成的静态结构及互动规则，要使结构在不同领域同时良性运转，在治理中通常要将其分解为“领域-任务-职能-部门”的链式连接。也就是基于各个领域，细分出具体的任务，将任务界定为政府的某一职能，最后落实到政府的职能部门。这种治理方式强调由下而上的信息传输和自上而下的垂直治理，以政府为单一治理者，以任务为导向对城市的经济、政治、文化和社会等各方面进行管理。^[20]这种治理思想来自企业经营，即通过市场力量配置城市资源，提供公共服务，单任务的传统城市治理目标直接，任务明确，尤其对城市建设和城市竞争力的提升有巨大的作用。但是这种治理只以经济指标为考核标准，经济利益至上，造成的结果是可明确的任务由政府大包大揽，不可明确的任务无人管。

单任务治理遵循了市场竞争的规则，同时也伴随着市场的发展开始被突破。一方面，当经济结构和市场边界发生复杂的交错变化后，城市政府逐渐意识到单一治理行动者的缺陷，在机制上开始强调治理结构的变化。相较于单任务的层级制、问题导向的补救型治理^[21]，新的治理方式强化了城市中各利益主体共同参与城市公共事务管理，形成多中心与多元关系的治理模式。^[22]多元主体必然带来了网络形态为基础的协作治理，包括城市中政府与社会组织、企业的合作，如企业参与城市治理的承包、竞争授权分权和成为合作伙伴等；^[23]城市之间区域协作，如共同解决环境问题、基础设施建设等。

另一方面，信息通信技术的出现给城市治理带来了巨大的变革，城市治理向精细化过渡，出现了前精细化特征。电子政务、数字城市、智慧城市等一系列以信息通信技术为支撑的城市治理新路径打破了传统僵化的科层体制，形成了横向网络结构的创新模式。“一站式”服务平台、电子化行政中心、政务微博、智慧城管等不仅提高了城市公共服务供给的效率，还带来了城市治理主体与客体间互动方式的改变，使互动方式从单向转向了双向。社会组织、企业、公众等通过公共网络平台表达意见与建议，同时传达自身需求，治理主体感知整合各种数据信息并进行分析处理，从中发现社会问题并通过公共政策进行回应。

（二）精细化治理的特征

在前精细化城市治理阶段，城市治理表现出了新的特征，但是依然不具备精细化治理的基础：（1）城市治理及其创新是为解决城市治理中的增长性、多元性、合法性等问题，治理行动者的变化趋势表现为从一元走向多元，但是其行动主体往往是以组织、单位或群体为基本单元；（2）治理结构的变化趋势表现为从单向到多向连接，实现了多元主体交互协作，但是无法形成全开放式的全网连接关系；（3）治理互动机制的变化趋势表现为由弱连接到强互动，但其连接关系性质依然以主动采集信息为主。(www.daowen.com)

虽然信息技术的发展促进了城市治理的变革，但依然以降低治理的交易成本、提升治理效率为主要功能，与“精细化”治理有着本质的不同。精细化治理是秉持精细化的理念，通过精巧的制度设计、细致的过程推进和精微治理技术的运用，实现基层治理从传统的一体化、一元化、整体化、结构化向差异化、多元化、个体化、体验化的转变，由被动回应转向主动适应，达成治理的精准、精细和精致目标。^[24]李大宇等将精细化治理视为公共行政、公共管理之后政府治理的第三种形态。^[25]在城市治理进化中，我们进一步描述了从非精细化城市治理到精细化城市治理中治理主体、结构与机制的变化（如表1所示）。

表1　“非精细化”与“精细化”城市治理的结构对比

首先，精细化的城市治理的对象或基本单元从具有共同特征的群体性单元细化为微观个体的自然人单元。城市治理的发生不仅仅在城市公共服务供需两侧的政府组织与公民群体，以及城市公共事务协调的利益相关群体中发生，自然人单元将逐步从公民群体或利益相关组织中凸显并独立，成为治理的单元。此时，治理个体的异质性特征与偏好诉求，就会逐渐取代组织群体的同质性特征与偏好诉求，即以人口群体为对象的治理转变为以个体“人”为本的个性化精细治理。

其次，精细化的城市治理结构从多向链式连接转变为全向的网络连接，形成各治理单元的互联互通。在开放交互的信息平台支撑下，政府、社会组织、企业等涉及的各类治理单元，都会发生多向连接，呈现出全向网状的瞬息连接。可以看出，治理中的核心资源是基于全向互动产生的连接效应，由所有微观治理单元共同组成，治理中的主客体地位关系将被弱化。可以说是呈现出“人人互联，物物互联”的特征，并搭建了能够共享资源、信息、机会的平台，让每个人处于平等地位，实现去中心化和政府层级的扁平化。^[26]此时统一精细化主体和客体，并且通过连接网络形成传导机制，既能够实现微观的个体治理，又能够实现宏观的群体治理。

最后，精细化的城市治理机制的内容从资源流动转向数据共享的治理。在非精细化治理阶段，当城市中存在N个治理单元时，原有的治理机制是城市治理资源在处于中心地位的资源供给者向N-1个资源使用者的配置，产生N-1个资源流动行为。但在城市精细化治理状态中，治理单元根据整合性数据做出各自的分散决策，任何一个决策行为也将被数据记录，供给到数据流之中，形成知识网络并成为其他治理单元的决策依据。由于全网互通，各治理单元彼此依赖相互数据累积，其数量将变成是N（N-1），且每增加一个治理单元就会增加最大2N个连接数，形成非线性递增。数据的增加量则是基于这些连接基础上的海量资源。此时，治理机制表现为治理单元对彼此形成的数据网络进行知识挖掘的行为，将数据网络作为治理中介，一方面可以有效减少以“官僚、官员或私人部门”作为治理中介可能产生的政府失灵、市场失灵等；另一方面通过数据网络形成的互动机制包括开放、共享、交互、评价等方式，可进一步对数据网络进行正反馈的累进迭代，产生“公地的喜剧”。