郑永年

（新加坡国立大学东亚研究所所长）

我准备从移民的角度来讲一讲城市化与城市发展的问题，这与我自己的经历有关。从1990年离开中国之后，到现在为止我是一个流动人口，在北美也好，在欧洲也好，在新加坡、其他亚洲城市也好，我对移民的课题一直非常关注，每到一个地方就会了解这个城市、这个国家的移民政策。

今天我想讲这个题目，主要有4点理由。

第一点，关于中国下一步的发展。林毅夫教授回顾了中国改革开放以后的巨大成就，又展望了中国未来的发展面貌。他提到中国现在人均GDP已经达到8500美元，这是一个非常了不起的成就，但是我觉得中国毕竟还是一个中等收入国家，还有很多事情要做，因为人们总希望它进步得更快一些，做得更好一些，我认为城市化是中国下一步发展的巨大的经济增长点。党的十八大实际上确定了以城市化为中国经济的增长点，但是党的十八大之后，大家对城市化的关注越来越少，直到最近中央提出了建设雄安新区、建设粤港澳大湾区城市群，又把城市化的议题提出来。中等收入陷阱问题这几年在中国也是很具有争议性的，有些人认为中国不可避免地会陷入中等收入陷阱，有些学者则认为中等收入陷阱是一个伪命题。

我个人认为中国具有避免中等收入陷阱的能力和潜力，但同时面临的挑战也不少，正如林毅夫老师所指出的，二战以后100多个国家和地区，如东亚的日本、“亚洲四小龙”避免了中等收入陷阱，其他国家都是中东石油资源丰富的国家。中国现在要想避免中等收入陷阱，比日本、韩国等要难得多。首先，中国的经济体量很大，而韩国是比较小的经济体，虽然日本现在是世界上第三大经济体，但是中国的经济总量是日本的两倍以上，经济体量大意味着困难就大。其次，中国面临的国际环境也不是很好，以前日本、韩国都是主要靠贸易立国来促进经济发展的，但是中国现在面临的国际环境已经不是当年“冷战”时期的经济环境。当然中国也在创造自己的国际环境，比如“一带一路”倡议，从这些方面推动全球化。但是不管怎么样，城市化还是会促进中国经济的发展，因为国内还有很多经济发展的空间，比如消化产能，中国可以通过“一带一路”消化产能，虽然挑战非常大，但是通过城市化来消化产能会更容易一些。新加坡的每一个小区都有停车场、体育设施、幼儿园，如果中国每一个小区也造一个停车场、体育设施让老百姓使用，会消耗巨大的产能，比到国外消化产能容易得多。

第二点和移民有关系。中国本身有内部的移民问题，这一点是很关键的。到现在（2017）为止，中国还有2.7亿农民工，这个群体的数量是非常庞大的，几乎接近美国的总人口，农民工既不是城市户口，也不是真正的农民。在精准扶贫的过程中，这个群体对精准扶贫工作来说很麻烦，因为他们既不属于城市，城市管不到，也不生活在农村，农村也管不到。不是说这2.7亿人口都是穷人，但是很大一部分是城市新的人口，如果这个人口问题不解决好的话，对城市来说是很大的问题。这些移民现在从南方到北方，从中部到西部，各个城市之间的移民和专业人才之间的移民会拉大城市之间的差距，一些城市人才过于集中，一些城市人才过于不足。第一类就是中国向国外的移民，改革开放以后中国一直向外移民，这几年趋势在上升。这类移民有以下几类。一类是投资移民，是中产阶级或者企业家向外的投资移民。因为中国现在是一个资本过剩国家，有资本移民是正常的，但是过快的资本移民还是有问题的，最近中国对资本进行掌控，也是有道理的。第二类就是专业移民，指具有技术的知识分子和一些学者，中国也有很多人才计划，吸引人才回来，但是总体来说有大量出去的人才，而且在海外工作的人才也不少，这方面还是需要认真对待的。因为任何一个国家都需要这两类人。资本和高端知识是可以走的，但以下两类是走不了的。一类是权力，每个国家都有总理、总统，人家也不会邀请你当总理、总统。第二类是贫困人口，很难移动，当然大规模难民也存在，但是他们很难转移。一个国家资本外移过多，知识流失也过多，内部存在如权力和贫困问题的话，这个国家的发展是很难想象的，这些现象需要国家认真对待。

还有一个方面，现在世界各国向中国的移民也是很多的，这也是新的现象。中国这么大的国家到今天为止还没有一个移民局，直到最近大家才开始讨论要设立移民局，这个是说不过去的。就像中国晚清时期成立的外务部一样，已经慢了半拍，因为缺少这样一个专业的团体，国家管理移民非常麻烦，比如广州的几个“非洲村”，我不是一个种族主义者，但我觉得“非洲村”的管理很成问题，他们把所有非洲兄弟集聚在一起，“非洲村”处于无政府状态，很难进行有效管理。随着中国经济的增长，外来的移民会很多，但是专业移民不多，中国每年向外部专业移民发放的绿卡少之又少，大量的劳工进入中国，如何对他们进行管理？这对于今后的城市发展也是一个问题。在20世纪80年代末90年代初，北京把“浙江村”给拆了，因为浙江人到北京聚集在一起产生了很多问题。如果对外来的劳工不能进行有效的管理，从长远来看，一旦这个群体形成规模，这样的管理就会有非常大的政治风险。像广州的“非洲村”已经出现了一些问题，中国的警察和地方政府采取一些行动就会引起国际上巨大的反响。由此可见，中国的移民与城市化是有关系的。

从历史上看，实际上城市发展的历史就是移民的历史，没有移民就不会有城市化。历史上，移民从农村到城市的过程就是城市化，这是最早期的阶段。第二个阶段就是工业化，工业化导致国家内部城市与城市之间人口的流动，那些能够吸纳人才的城市发展起来，不能吸纳人才的城市衰落下去。现在的城市化更是各个国家移民之间的流动，并且一直在加速。据我的观察，现在在生产要素的流动中，人口是最重要的生产要素，古典经济学家讲资本、土地、人口和劳动力。我认为现在人口的重要性越来越突出，在全球化时代，人才在全球范围的流动，使得那些能够把这些优秀的人才留下来的城市发展得更好；相反，人才大量流失的、保护不了人才的城市衰落得很快，无论国内、国外都是一样的，比如欧洲、非洲、美洲，中国也同样如此。因此，内部流动非常重要。(www.daowen.com)

在很多国家有关城市移民的问题非常容易理解，美国整个国家就是一个移民国家，新加坡更是移民国家，新加坡完全是通过人才立国建立起来的一个经济体，因为它什么资源都没有，完全靠外国人才来促进、保证国家的发展。先举一个非常令人惊讶的案例。新加坡位于北纬1度，有一个地方称为纬壹，我去的时候它还是一个小小的地方，而现在却已经集中了世界上2000多名医药科学家，以前在这里都没有医药，现在在方圆两三公里内，聚集了世界上那么多领先科学家。所以新加坡的医药产业非常领先，纬壹这个地方是非常令人吃惊和有意思的地方。

接下来是中国的城市如何改革的问题，主要是城市化。历史上的城市，中国和西方是不一样的。西方近代国家从一开始就是城市国家，罗马帝国解体之后，大的中央集权机构不复存在，产生了像荷兰这样的国家，各个小城市开始发展，所以西方国家的产生基本上是这种从社会到国家、国家由社会产生的过程。但是中国是不一样的，中国历史上的城市实际上一开始就是军事要塞和政治重心。中国在唐宋时期之后，在东南沿海发展出一些城市，到了明朝时期开始实行海禁，这是一个很大的转折点。明朝以后，中国的城市衰落得非常快，城市的性质发生了非常大的变化，从以前的商贸城市变成了政治城市。直到近代，西方势力进入中国以后，中国在东南沿海发展商贸城市，中国的城市发展也是国家主导的。首先是20世纪五六十年代，国家主导的第一波工业化城市发展起来，所以工业化是非常有必要的。作为后发展国家，国家发展很重要，由于国家产业发展的需要，中国有很多城市是工业城市，尤其像大庆这样的城市。因为毛泽东的“三线”计划，对于内地城市的发展也起到了很大的辅助作用。同时国家主导的工业化也产生了很大的问题，中国现在面临的城乡分割，就是第一波国家主导的工业化的产物，是为了发展工业牺牲农业，以农补工这样的方式造成的结果。

当然，改革开放以后，具有中国精神的新一波城市化开始发展，基本上采取两种方式，有一些城市化是由国家主导的，有一些城市的社会、市场力量强一些。浙江的城市化发展中的社会动力就比较强，而深圳、东莞等一些城市的城市化是国家主导的，有一些国有企业发展非常快的城市也是以国家主导为主。如果把这两类城市做一个比较，可以看出今天中国的城市发展的差异。相比世界其他城市，中国城市管理的官僚化程度比较高，像法国这样的中央集权国家，它的城市没有什么行政级别，但是中国城市是有行政级别的，一个城市有五六个级别，过分官僚化对于城市管理是非常大的一个障碍。新加坡有将近600万人口，只有一级政府，最多是一级半政府，其中那半级很难说是政府。城市的行政级别在中国的政治环境下产生了很大的问题，因为中国的资源与行政级别是匹配的，所以城市行政级别越高，得到的资源就越多。像北上广深这些城市已经有2000多万人口了，现在还在不断地扩张。北京近几年想把一些人赶离北京，但是我觉得不会成功，因为中国的优质资源大多集中在大城市，由于最好的医院、最好的大学都在北京，怎么样也赶不走从外地来到北京的人。资源过于集中所产生的问题使得中国其他方面的改革，如教育改革、医疗改革不可能推行下去。唯一的办法就是中国走分散化的城市化路线，我深知这是比较激进的想法，能不能通过像毛泽东时代的新的“三线”计划，把国家的优质资源分配到二线、三线、四线城市呢？优质资源分散可以促进城市比较均衡地发展，现在优质资源过于集中在一线城市，造成三线、四线很多城市走向死亡。尤其在中国内陆，大量优质资源还是往东南沿海集中，造成中小城市包围大城市、小城市包围大城市的局面。

对比一下，德国是一个城市化水平非常高的国家，德国80%的人口生活在2万人以下的小城镇，但是中国现在的模式不可取、不可持续。还有国企和民企是否平衡决定了一个城市能不能健康发展，像深圳现在发展得很好，有100多家国企，国企承担了一个城市的基础建设，民营部门是没有动机去做的。但是国企大多也存在问题，因为国企占用很大的空间，导致民营企业发展不起来。东北的城市比较典型，天津也有这个迹象，因为国企太多。10多年以前，杭州作为上海的“后花园”比不上上海，上海人周末跑到杭州去休闲，但是现在情况却不一样了，现在上海是杭州的“后花园”，倒过来了。无论是杭州、上海还是深圳，为什么有的城市发展得比较健康，有的发展得不健康呢？因为上海的国企太多了，上海到现在生产笔记本电脑的还是国有企业，这到浙江、广州根本是看不到的。甚至有些城市的饭馆都是国有的。国有企业和民营企业要平衡，如果不平衡的话，这个城市也发展不起来。

第三点要介绍一下开放。现在有一些城市，例如东北的城市，每年有上千万人口流失，这不仅仅是人才的流失，也是人口的流失，这样下去不知道会产生什么样的结果。我觉得主要原因还是不够开放，这是结构性的问题。内陆的城市更应当以更大规模、更好的条件向其他城市开放、向人才开放，在这方面国家要做一点儿事情。因为有些城市得不到国家的帮助，市场发展规律导致人才流向更好的城市，因此要通过资源分散的方式来重新布局城市化的发展。国家的统筹级别要提高，目前中国的城市化经常不考虑社会政策，因为中国社会服务的统筹只统筹到市一级。相反，在美国的任何一个角落，哪怕是密西西比州的一个公民到了纽约，他还是公民，他的利益是联邦统筹的。中国的省一级统筹都没有，这个统筹级别如果做不好，国家城市化就很难进行，城市之间的差异就很难改变。

还有一个关于对外开放的问题，中国的对外开放程度还是不够的，深圳是中国对外开放最好的城市，但是深圳引进外国专业人才的比例，相比东京、纽约这些大城市还是非常低的，更不用说像新加坡这样非常国际化的城市。

现在城市的竞争越来越表现出对人才的竞争，帝国时代表现为土地的竞争，工业化时代表现为对产业资本的竞争，全球化时代表现为对经济资本的竞争，现在进入了人工智能的时代表现为人才的竞争，谁掌控了人才，谁就掌握了世界。从这个意义来看，今天提出来的雄安新区就非常有意义，希望雄安新区能够真正成为吸引人才的地方，而不是为了房子而担心的城市，如果雄安变成了中国的另外一个城市，例如北京、天津，我觉得就是彻底失败了，哪怕变成了深圳也是失败的，作为一个新型的以知识为核心的城市，中国的城市化之路是非常有希望的！

（根据现场速记整理）