街镇,处于我国政权体系中的最基层。据统计,上海市目前共有98个街道、108个镇。街道平均常住人口为9.49万,镇平均常住人口约12.2万,其中超过20万的镇有21个。街镇实际承担了大量的社会管理事务,在上海市“两级政府、三级管理”的体制中发挥了重要作用。

但是,近几年,随着职能部门分工的精细化和专业化,市、区两级政府及其职能部门以非法定委托的方式,将一些执法事项,派发给街道办事处和乡镇政府处理。这些执法事项,有的是一次性任务,有的是由一次性任务逐渐演变为一种惯例而成为长期性任务,从而导致目前街镇层面社会管理和执法任务都比较重的局面。因此,在下一步的行政执法体制改革中,有必要合理地界定街镇承担的职责与执法任务,使街镇能够更好地发挥基层政府的作用:

1.规范非法定委托事项,严格实行分级执法

一级政府,一级事权;两级政府,两级管理。街镇层面目前承担的工作,除法定授权和上级政府交办的工作事项外,还有一大块就是上级政府及其职能部门委托的工作事项。非法定委托,是街镇执法工作、管理工作大增的主要原因,是今后一段时间,亟须区级政府进行清理和规范的领域。对于非法定委托,应当区别执法事项和非执法事项分别予以处理:(1)撤销执法事项的委托。市、区两级政府及其职能部门将本属于市或区级职能部门的执法事项擅自委托给街镇,肯定是不符合法律规定的,因此,必须坚决予以撤销。在街镇层面,对于分别属于市、区和街镇的执法事项,应当严格按照法定权限分级执法。(2)规范非执法事项的委托。非执法事项,即上级政府及职能部门将部分非执法类的管理事项委托给街镇。这部分委托事项,严格意义上讲,没有违反法律规范的刚性规定,但是在很大程度上增加了街镇的任务和负担。对于这部分委托事项,今后总体上应当按照“行业管理以区县职能部门为主、充分发挥乡镇政府的地域优势”的原则,区别不同情况适当委托。比如:将派驻街道办事处和乡镇政府的农技、经管、畜牧、兽医、农机、林业、水利、文化、广播电视、计划生育、村镇建设等技术服务性和社会服务性机构的人、财、物,在街道办事处和乡镇政府可承受的范围内“下放”给街道办事处和乡镇政府管理,区级职能部门主要进行业务指导和监督;对于某些专业性、技术性较强的行政监管事项,则应由区职能部门为主实施管理,乡镇政府予以配合。对这些非执法类的委托事项,一方面履行合法的委托管理程序,另一方面,要严格将这一范围限定在科学合理以及街道办事处和乡镇政府可承受的范围之内。同时,对委托的职能部门也应当有要求,即不能“委托了事”。

通过规范非法定委托事项,在街镇层面实现法定职能各归其位——依法应由上级政府承担的职能,还由上级政府承担;纯粹属于区级职能部门的职责还给职能部门,逐步减少直到杜绝职能部门将应尽的职责任务分解到街道办事处和乡镇政府的倾向,为街道办事处和乡镇政府依法行政工作创造良好的外部环境。

2.强化统筹协调职能,加强对基层执法队伍的管理

街镇和市、区两级执法部门虽然承担的具体职责不同,但两者都属于政府体系,各执法部门的工作需要街镇的支持和帮助,而街镇的各项工作在各执法部门的协作配合下,才会开展得更加顺利,因为街镇和行政执法部门之间在行政管理上的目标是共同的。

一是强化街镇的组织协调功能。按照《组织法》及《上海市街道办事处条例》等法律规范的规定,街镇作为一级政府的派出机构和一级政府,对管理好辖区内的各项事务负有一定的法定责任。同时,其也具有组织、协调辖区内各行政执法机构的职能。比如:《上海市街道办事处条例》第11条的规定:街道办事处有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构,依法支持、配合街道监察队的执法活动。但是,随着职能部门分工的精细化和专业化,街道办事处和乡镇政府的组织协调功能在过去一段时间逐渐被弱化,渐渐演变为配合、参与职能部门的行政执法工作。在下一步的行政执法体制改革中,应当强化街镇在辖区行政执法工作中的组织协调功能。对于街镇没有执法权限,但是负有公共管理职能的事项,街镇的定位应当是协助,即协助执法与协助管理,具体的执法任务,还是应当由执法部门承担。对于在街镇辖区查处的违法行为,需要多部门联合协同执法的,街镇从责任政府的角度来讲,其具有组织协调辖区各行政机构的职能,具有一定的主导性,对于街镇的组织协调,各执法部门应当配合和支持。

二是加强街镇对基层执法队伍的管理。目前上海市各区县的很多街镇都在探索实践“联勤联动”机制。在“联勤联动”机制中,区县职能部门派驻街镇的执法力量,与街镇所属的执法力量被统一混编成“联勤联动”队伍,街镇对“联勤联动”队伍具有调度指挥权。在“联勤联动”队伍中,对区县职能部门派驻街镇的执法人员实行双重领导,即要接受上级业务部门的领导,也要接受街镇政府的领导,并通过赋予街镇对区县职能部门派驻执法人员的定期考核,加强了街镇对职能部门派驻队伍和人员的管理。

3.开展较大镇综合执法试点

根据三中全会决定,“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”的精神,建议按照差别化管理的原则,对常住人口20万以上的较大镇可以借鉴周边省市经验,授权镇政府开展综合执法试点工作,加快郊区城乡一体化发展。上海市“联勤联动”的探索实践也表明,街镇通过“联勤联动”指挥平台,对成员单位和纳入“联勤联动”的执法事项的统一指挥,在很大程度上改变了目前街镇层面执法效率低下的问题,提高了街镇层面的执法效能。这说明在特定的区域范围,对于一些分段或跨领域的执法事项,可以通过街镇的组织协调,统一指挥,实现执法的高效化。

4.放宽街镇执法证关于执法种类的限制

从上海市目前的实际情况来看,街镇执法人员的编制和数量相对较少,一机构多功能,一干部多职务是街道办事处和乡镇政府的常态。比如:街镇有关计划生育的执法事项,有些街镇只有一名持有执法证件的执法人员。因此,需要优化街镇对其所属执法人员的调配使用。为实现街镇对所属执法人员的合理调配,建议调整现行执法证标明具体执法种类的做法,对于街镇所属的在编执法人员,统一标注“街镇执法事务综合管理”,由街镇统一调配使用。(www.daowen.com)

【注释】

[1]这里所称的执法队伍是指由各部门所属的具有行政执法主体资格的行政执法组织。不含各部门自身,在区县、乡镇设有相应机构的,不论是否垂直管理,计为一支。

[2]卓越.政府交易成本的类型及其成果分析[J].中国行政管理,2008(09):38.

[3]吕丽娜.基于交易费用理论的大部制改革分析[[N].湖北经济学院学报,2009(6):72.

[4]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008(10):52.

[5]拉塞尔·M.林登·无缝隙政府:公共部门再造指南[M].汪大海,吴群芳等译.北京:中国人民大学出版社,2002:80.

[6]叶麒麟.打破职责同构——政府机构改革的新思路[J].学术探索,2007(02):24.

[7]海尔·G.瑞尼.理解和管理公共组织[M].北京:清华大学出版社,2002:216.

[8]教军章等.公共行政组织论[M].黑龙江:黑龙江人民出版社,2005:308.

[9]石佑启,杨治坤.部门行政职权相对集中之求证与分析[N].暨南学报(哲学社会科学版),2010(03):182.

[10]石佑启.中西方部门行政职权相对集中之比较与启示[J].法学杂志,2010(02):39.

[11]大连保税区法制办公室.决策与执行相分离、提高行政效率的成功探索[EB/OL].http：//www.dlftz.gov.cn/fzbgs/news/view_202489.html.2011-06-06/2017-12-17.