按照执法事项的相关性,分类分步推进七大领域的综合执法,建立和完善七个相对独立、集中统一的综合行政执法机构:

一是建立“大城管”综合执法。目前上海市城市管理已实行相对集中处罚权,城管执法机构主要承担了285项执法事项。在市级层面,由市城管执法局执法总队具体承担这些执法职能。目前,该总队为参照公务员法管理的事业单位,人员编制为80人。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条的规定,城管执法机构的执法事项主要包括市容环境卫生方面的全部行政处罚权,以及市政工程管理、绿化管理、水务管理、环境保护管理、工商管理、建设管理、城乡规划和物业管理方面的部分行政处罚权。但总体上看,城市管理综合执法的力度和范围还不够,在一些环节上仍然存在界面不清的现象。如在拆除违法建筑方面,仍存在城管执法、规划国土、房屋管理等三个部门分工执法的问题,未完全实现综合执法,导致实际执法中经常出现部门间推诿扯皮、执法效率低下的现象。此外,2013年10月1日《上海市城市网格化管理办法》开始实施,明确由区(县)人民政府设立的专门机构委派网格监督员对责任网格内的部件和事件进行巡查,将发现的问题通过特定的城市管理信息系统传送至处置部门予以处置,并对处置情况实施监督和考评。网格化管理的实施,对于提高城市管理水平,保障城市安全有序运行将起到积极作用,但其与城管综合执法分别运作,仍有进一步改进的空间。为此,建议进一步扩大城管综合执法范围,将城管综合执法与网格化管理相结合,执法重点由城市市容转向兼顾城市安全。

二是建立“大交通”综合执法。2005年上海市组建了城市交通执法总队,对陆管、公交、出租、轨道、汽修等实行了部门内综合执法。目前上海市交通领域执法机构较多,除市交通港口局执法总队外,还有市航务处、市路政局、申通地铁公司等多个执法主体。从各执法机构现状来看,市交通港口局执法总队机构性质为参公管理的事业单位,人员编制为362人,主要职责为对出租车、公交、省际客运、货运、轨道交通、停车、驾培、汽修等行业的执法监管。市航务处(市地方海事局、市船舶检验处)机构性质为事业单位,人员编制为393人,主要职责为依法行使对上海市内河通航水域水上交通安全、船舶危险品和船舶污染水域防治的监督管理,并依法实施船舶登记、船舶签证和船舶检验以及船员管理工作;依法承担上海市水路运输管理工作,并对水路运输市场依法实施监督管理;依法负责上海市内河航道的具体管理和行政处罚工作。市路政局机构性质为事业单位,人员编制为430人,主要职责为路政管理方面的行政检查、处罚与强制权。申通地铁公司为企业,根据《上海市轨道交通管理条例》的授权行使行政处罚权。总体来看,交通领域执法机构分散的问题比较突出,地面、地下、水上的交通执法权分属于不同的执法机构。2014年2月,上海市已将原市交通港口局的职能与原市建设交通委承担的交通方面的职能进行整合,重新组建市交通委员会。为此,建议结合市交通委员会的组建,将地面、地下、水上的交通执法权予以综合,组建水陆一体的城市交通综合执法机构。

三是建立“大建设”综合执法。目前上海市城市建设执法职能分散在建设、规划土地、房管、水务等部门。其中,仅原市建设交通委就有建设市场管理办公室、燃气管理处等6个与城市建设有关的执法机构。这6个执法机构的状况如下:市建设市场管理办公室为内设的行政机构,人员编制为14人;市建设工程安全质量监督总站为事业单位,人员编制为110人;市建设交通委业务受理服务中心为事业单位,人员编制为120人;市建筑建材业市场管理总站为事业单位,人员编制为90人;市建设工程设计文件审查管理事务中心为事业单位,人员编制为25人;市燃气管理处为参公管理的事业单位,人员编制为88人。上述原市建设交通委系统的执法机构共同承担了建设市场管理、市政工程质量监督、燃气管理等方面的执法职责。市规划国土资源局执法总队为参公管理的事业单位,人员编制为50人,承担违法用地行为(土地领域)和违法建设行为(城市规划领域)的制止和查处工作。市房管局由内设的执法处承担房地产管理方面的执法职责,相应的人员编制为6人。市水务局有下属的执法机构2个。其中,市水务局执法总队为参公管理的事业单位,人员编制为155人,根据法律、法规的授权和市水务局的委托,承担本市防汛、供水、排水、河道、堤防(防汛墙、海塘)、滩涂、水土保持、取水、水文、采砂等领域的行政执法工作;市水务建设工程安全质量监督中心站为事业单位,人员编制为40人,根据市水务局的委托,承担水务建设工程安全质量行政执法工作。总体来看,执法体制上的问题比较突出,城市建设领域执法队伍数量多,力量分散,未形成合力,不利于行政执法效能的提高。随着2014年2月市城乡建设和管理委员会的组建,建设领域行政执法权的整合显得尤为必要。为此,建议将相关部门和单位承担的与城市建设活动相关的执法职能予以整合归并,形成“大建设”综合执法体制。

四是建立“大文化”综合执法。目前上海市在文化领域已经成立文化市场综合执法机构,涉及文广影视、新闻出版、版权、文物、体育、旅游等领域。根据《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》的规定,市、区(县)两级文化综合执法机构相对集中行使文广影视、新闻出版、版权、文物管理、体育、旅游等领域的全部行政处罚权。市级层面的执法机构为市文化执法总队,其机构性质为参公管理的事业单位,人员编制为80人。目前,文化领域综合执法存在的突出问题是综合执法范围不够合理,例如旅游、版权等领域的执法事项从性质上而言更接近于市场秩序的维护,而教育、科技等性质上与文化更接近的领域却未纳入综合执法范围,导致大文化领域仍存在多个执法机构。如市教委下属的市教育督导事务中心,机构性质为事业单位,人员编制为15人,受市教委委托承担教育领域的执法职责。市科委下属的市技术市场管理办公室,机构性质为参公管理的事业单位,人员编制为20人,承担技术市场领域的执法职责。为此,建议结合市文化委员会的组建,调整文化领域综合执法范围,将教育、科技等执法事权予以综合,将旅游、版权执法调整到市场秩序综合执法,完善文化综合执法体制。(www.daowen.com)

五是建立“大市场”综合执法。目前,市场监管方面的行政执法权分属于工商、质量技监、物价、商务、经济信息化、知识产权等部门。如工商部门全系统的执法机构均为行政机关,其中市工商局人员编制为201人,市工商局检查总队人员编制为100人,市工商局机场分局人员编制为52人,自由贸易试验区分局人员编制为40人;同时还有17个区县分局和18支区县检查支队,175个工商所。工商部门依法承担市场经济秩序监督管理、服务领域消费维权、监督管理各类消费品市场和生产资料市场、查处商标侵权行为等多项行政执法职责。质量技监部门在市级层面主要包括市质量技术监督稽查总队、市纤维检验所两个执法机构。其中,市质量技术监督稽查总队为参公管理的事业单位,人员编制为77人,主要承担计量、标准化、产品质量、特种设备、认证、生产许可证方面的执法职责;市纤维检验所为事业单位,人员编制为46人,主要承担棉花质量、纤维制品方面的执法职责。另外,市物价局目前所属的执法单位为市价格监督检查与反垄断局,并以市物价局的名义开展执法工作。市商务委所属的执法单位为市酒类专卖管理局,专门负责本市酒类产销方面的管理工作。市经济信息化委所属的执法机构有市节能监察中心、市征信管理办公室、市无线电管理局和市盐务管理局,分别承担节能监察、征信管理、无线电管理和盐务管理相关执法工作;市经信委下设上海保护电力设施和维护用电秩序规定实施办公室,对外以市经信委名义开展电力设施保护等执法工作。市知识产权局内设的政策法规处,主要承担专利方面行政执法。可见,市场监管领域执法机构林立的现象非常明显,难免会引起多头执法、执法扰民等问题。如工商部门与商务部门在整顿和规范市场秩序方面存在职责交叉,与质量技监部门在流通领域商品质量监管方面存在职责交叉,与物价部门在市场价格管理方面存在职责交叉。

十八届三中全会明确提出“改革市场监管体系,实行统一的市场监管”的要求,为建立“大市场”综合执法体制指明了方向。目前,浦东新区已组建市场监管局,承担原市工商行政管理局浦东新区分局、浦东新区质量技术监督局、市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责。浦东的试点将为下一步建立“大市场”综合执法体制提供重要的实践经验。为此,建议逐步将工商、质量技监、物价、商务、经济信息化、知识产权等部门关于对违法经营、价格垄断、不正当竞争、侵犯知识产权等破坏市场秩序行为的执法权进行综合,探索全市层面的市场监管综合执法。

六是建立“大社保”综合执法。目前,上海市劳动就业和社会保障执法职能分散在人保、民政、房管等部门及其相关事业单位。如市民政局下属的执法单位有4家,具体如下:市社团局行政,机构性质为行政机关,人员编制为50人,主要承担社会组织方面的执法职责;市社团监察总队,机构性质为参公管理的事业单位,人员编制为30人,主要承担社会组织、民政方面的执法职责;市殡葬管理处,机构性质为参公管理的事业单位,人员编制为16人,主要承担殡葬管理方面的执法职责;市社会福利企业管理处,机构性质为参公管理的事业单位,人员编制为15人,主要承担社会福利企业方面的执法职责。市人力资源社会保障局下属的执法机构有4家,即市劳动保障监察总队、市医疗保险监督检查所、市社会保险事业基金结算管理中心、市就业促进中心。这4支执法队伍分别承担劳动保障监察、医疗保险监督、社保基金结算、就业促进方面的执法职能。此外,市房管局承担的住房保障方面的职责也与社会保障相关,市公积金管理中心还承担了住房公积金管理方面的执法职能。为此,建议将有关劳动就业和社会保障等方面的执法职能予以综合,强化信息共享,组建劳动和社会保障综合执法机构。

七是建立“大农业”综合执法。据了解,市农委目前有12个承担执法任务的机构,其中7个是事业单位。这7个事业单位具体如下:市渔政监督管理处,人员编制为50人;上海渔港监督局(上海渔业船舶检验局),人员编制为65人;市动物卫生监督所(市兽药饲料监督所),人员编制为180人;市农机安全监理所,人员编制为12人;市长江口中华鲟自然保护区管理处,人员编制为20人;市种子管理站,人员编制为20人;市农技中心(市农药检定所、市植物保护植物检疫站、市土肥站),人员编制为140人。上述执法机构分别行使渔业管理、渔港管理、渔业船舶检验、动物卫生监督、兽药饲料监督、植物检疫、中华鲟自然保护区管理、农业机械安全管理、农机事故处理、农产品质量安全、农药管理、种子管理、基本农田保护、肥料登记管理等领域的执法职责。农业系统内部“七站八所”现象突出,执法机构过于细分,各执法机构承担的执法职责过于单一。为改变这种现象,2009年以来,上海市推进区县农业综合执法,实行一个执法机构,挂多个牌子,但是市级层面农业综合执法一直没有启动。为此,建议下一步在全市推开,将农委及其下属单位的相关执法职能归并到农业综合执法机构,实现农渔畜一体的农业综合执法。