20世纪70年代末在西方国家掀起了新公共管理运动。这次运动的基本特征是政府职能的退缩和市场价值的回归。其中,很重要的一点就是主张决策和执行分离。^[9]决策与执行分开属于行政机构内部行政权力的再分配,它体现了现代国家行政体制改革的基本趋势。

这方面的改革,英国是最突出的代表。英国政府于1988年开始推行“下一步行动计划”。其核心内容是将政府的决策制定职能与行政执行职能分离,成立行政执行机构履行行政执行职能,以改进管理和对公众的服务,实现执行职能的聚合,提升行政执行的效率。^[10]在20世纪末,英国政府宣布,将把90%的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛,包括社会福利的管理、监狱管理、证照的审核发放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。这些执行局规模差别很大,最大的是社会福利执行局,雇员6.5万人,最小的是外交部所属的会议中心,雇员仅30人。^[11]

英国执行局化改革的主要成效就是提高了行政效率。执行部分单独划分出来,有利于补强行政活动的薄弱环节。行政过程从动态方面看可以分为三个环节,即行政决策、行政执行和行政监督。其中行政执行是行政的中心环节,因为行政执行既是行政决策的落实,同时也是行政监督的监督对象。行政执行具有经常性、连续性和灵活性特点,这不同于行政决策和行政监督。由执行机构负责行政管理中的执行事务,将执行事务独立出来,有利于执行机构对执行事务进行专业性处理,从而可以有效提高行政效率。英国的这次改革也深刻影响了西方其他国家的公共管理的理论和实践,促使公共理论尤其是政府管理理论和实践发生重大变革。后来的德国、法国、澳大利亚、新西兰、荷兰、丹麦、芬兰等国的变革深受其影响。对于亚洲国家来说,受影响最大的是日本。日本参照英国的执行局化改革创立“独立行政法人”制度,开始大规模推行行政法人化改革。我国深圳的行政三分制改革也是受英国执行局化改革的影响。(www.daowen.com)

因此,在现代公共事务的内在联系日益紧密的背景下,有必要按照相关、相近的执法职能由一个执法部门行使和承担的职能配置原则,进一步推进综合执法改革,实现执法职能的有机统一,解决执法中分工过细、力量不均衡的问题,实现界面无缝衔接、力量统筹调度。建议在切实转变和科学界定执法职能的基础上,整合、归并相关、相同或者相近的执法职能,对一个政府部门下设的多个执法机构原则上归并为一个,尽快实行部门内综合执法;多个部门相近领域的执法机构,按照改革的难易程度和紧迫度,逐步实行跨部门的大口综合执法。

在大部门体制改革的趋势下,行政权内部作科学的划分,促进行政权力的重新整合,也是大部制改革的重要内容之一。因此,建议借鉴发达国家政府职能分离的改革经验,逐步将现有以决策为主的委员会所属的执法职能剥离出来,相关执法队伍转移出去,让掌舵的专心掌舵,划桨的专心划桨,从而提高决策质量和执行效率。