职责同构是我国纵向政府间的主要关系模式。它是指纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。^[6]纵向政府间的职能重叠,也体现在行政执法职能的配置上,上下级的执法部门不是以应该承担的职能为基础合理划分事权,而是在“统一领导、分级管理”的思想指导下,共同参与对同一事项的执法,这也是执法机构“尾大不掉”和效率不高的原因之一。

公共行政组织层级化最早形成的就是直线式组织结构,通常情况下,它比其他社会组织“倾向于具有更高度的内部结构复杂性、中央集权化和程式化”,也“倾向于具有更稳固的上下级体系和更为中央集权化和程式化的规则”。^[7]尽管直线式、层级式的组织结构受到来自各方的强有力的批判,但是到目前为止,公共行政组织结构显然还不足以完全冲破官僚等级制组织机构所设定的框架,这主要在于层级化具有行政指令贯彻迅速,有利于监控,上级能充分调动下级积极性等优点。而且这种官僚制组织的纵向之间有明确的分工,不似我国上下机构的职责同构。一般来说,最高层次的行政组织是决策层,它着眼于全局,一般主要负责制定中长期规划或计划,确定公共行政总目标、总方向和总政策的设计问题;中层的行政组织是协调指挥层,主要负责执行最高行政组织的方针、政策和计划,协调所辖下级行政组织的管理活动;基层行政组织是技术操作层,主要责任是如何选择最有效的技术方法来完成具体的公共行政任务,并就所承担的公共行政任务的合理性提出反馈意见。^[8]通过以上这样的职责分工,避免了职责同构。但是具体到行政执法体制建设上,所有执法部门都应当属于第三层次的技术操作层,即执行层。因此,对执法部门再以官僚制的组织架构进行设计,难免会造成执法职能重叠、执法力量分散等问题。(www.daowen.com)

因此,在各级政府面临着各自不同的发展和管理实际的情况下,有必要差异化地设置执法队伍,或者赋予同一系统不同层级执法队伍以不同的执法内容,试点推行与本级政府职能相匹配的执法队伍设置改革。建议针对上下级执法职能交叉的领域,要抛弃“双重领导,条块结合”的思想,而明确以哪一层级政府的领导为主,避免职责不清,互相推诿。对于各执法队伍构设到哪个层次,不必强求一致,而应根据各类事务的性质不同而定。比如,为避免地方保护,知识产权、反不正当竞争等执法,就应当以市级统一执法为主。对拆违、乱设摊等城市管理类执法则应当下沉到基层,不需再在市级层面设立执法队伍。而在体现上下级执法差异化的同时,还需要注意区分郊区县和市中心城区的差异、街道与乡镇的差异,可以根据各地方的专属职责因地制宜地设置执法队伍。