行政执法部门横向分工所形成的部门化是行政管理客观实践的要求,也是组织管理工作日益复杂、专业化、科学化管理的客观需求。但是,专业划分过细,导致行政执法部门林立也会带来条块分割、效率低下等问题。

对此,英美等西方国家主要运用交易费用理论来支持政府职能的综合性改革。政府的交易费用主要有协调成本、信息成本和监控成本三个方面。^[2]在现代法治国家,各国一般都通过立法的方式对执法部门的设立、职责、行为等作出规定和制约,各执法部门都受到相关法律制度的约束,不能随意地转移职责权限。然而,当某一类事务的执法职责涉及多个部门,部门间的职责权限的划分又不明确时,相关执法部门之间的讨价还价余地和机会就显现出来了。尤其是在政府部门林立,部门之间职能交叉、重叠,权责不清时,交易就会发生,而且制度规定得越模糊,由此引发的交易活动就越多,交易费用也就越高。^[3]同时,执法部门林立、执法部门之间的职责交叉重叠容易导致各自为政、利益和信息的“部门所有制”,这又导致部门间的协调困难和信息共享困难,为了解决这些管理困境,需要支付巨大的协调成本、信息成本,致使政府交易费用居高不下,极大地妨碍了执法职能的履行。因此,西方的行政管理体制改革就是在认识到政府交易费用存在且极其巨大的情况下,试图通过加大政府职能和机构的整合力度,实现政府职能和机构的有机统一,以减少执法部门的数量和降低交易费用。

20世纪90年代,佩里·希克斯提出整体性治理理论。希克斯则认为,整体性治理作为一种解决方式,它针对的是在20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片化状况,整体主义的对立面是破碎化。^[4]因此,整体性治理特别强调整合,试图建立的是一个跨部门的治理结构,这个跨部门的范围相当广泛,涵盖了可以实现合作的绝大多数部门,通过与这些部门的合作来实施公共治理。此外,拉塞尔·M.林登在通用公司执行总裁杰克·韦尔奇“无界限组织”的基础上创造了“无缝隙组织”的概念。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务,而且无缝隙组织的一切都是“整体的、全盘的”,它是一个完整统一的整体,无论是对公务员还是对社会公众而言,它传递的都是持续一致的信息。无缝隙组织的概念强调了一种整体性、连贯性与灵活性。其重要特征就是几乎没有分界线:清除政府内部障碍即拆除政府内部的“柏林墙”。^[5](www.daowen.com)

因此,在现代公共事务的内在联系日益紧密的背景下,有必要按照相关、相近的执法职能由一个执法部门行使和承担的职能配置原则,进一步推进综合执法改革,实现执法职能的有机统一,解决执法中分工过细、力量不均衡的问题,实现界面无缝衔接、力量统筹调度。建议在切实转变和科学界定执法职能的基础上,整合、归并相关、相同或者相近的执法职能,把一个政府部门下设的多个执法机构原则上归并为一个,尽快实行部门内综合执法;多个部门相近领域的执法机构,按照改革的难易程度和紧迫度,逐步实行跨部门的大口综合执法。