目前本市行政执法体制机制主要存在以下问题:

1.执法队伍分工过细

我国传统执法体制多采用拉条管理,往往是立一部法、设一个机构、拉一支队伍,从而导致机构林立、多头执法、职责交叉。虽然上海市在执法机构设置上早已没有了“立一部法,成立一支队伍”的现象,但是长期以来,上位法规定的交叉职责,必须得以落实和实施,一个管理领域不同执法主体职责交叉重叠的现象仍然存在。同时,有些执法队伍又过于分散,难以形成合力。有限的执法资源被各部门分割,限制了执法资源的流通,直接导致执法机构与执法人员总数的不断膨胀。

2.行政执法力量分布不均

行政执法力量分布不均、执法力度不足。具体表现在两个方面:(1)从横向的各执法机构之间来看,专职执法人员大多集中在公安、财税、工商、城管、文化综合执法等部门,其他部门专职执法人员的编制则相对较少;(2)从纵向的三级执法体制来看,第三级执法机构,街道(乡镇)一级的执法人员数量较少。街镇执法人员的编制和数量,长期以来主要还是按照户籍人口配置,而不是按照实有人口配置:一个机构多种功能,一名干部多样职务是街道办事处和乡镇政府的常态。执法任务繁重与执法力量薄弱的矛盾非常突出。比如:九亭镇总面积32.92平方公里,户籍人口3万多人,而目前的实际人口数量已有30万人以上,各类企业近2000家。九亭镇持证执法人员仅有21人,却承担了安全生产监督、规划管理、义务教育等多个领域的行政执法工作。

3.市、区县和街镇三级在执法事权上缺乏明确划分

目前,行政执法中“条”与“块”的关系还没有完全理顺,三级职能和机构设置“上下一般粗”。职责界面不是很清晰,原本应由“条”上负责的事项,目前很多实际上都在由“块”具体开展,“块”的执法任务有逐年加重的趋势。部分市级执法部门过于强化对区县委办局拉“条”管理,一定程度上,压缩了区县政府对所属委办局的属地管理权限。原本应由“条”上负责的事项,很多事项由基层街镇具体开展。(www.daowen.com)

4.街镇实际承担的行政执法任务较重,并有逐年加重的趋势

主要表现为,法定授权和法定委托的执法事项在过去的一段时间有逐年增多的倾向。现行规范性文件中将执法或管理权限赋予街道办事处和乡镇政府,对街道办事处和乡镇政府的编制情况及人员承受能力的考虑较少。非法定委托或交办事项也有逐年增多的趋势:市政府各委办局在规范性文件中对街道办事处及乡镇政府提出要求;区政府发文对街道办事处及乡镇政府提出要求,从内容上看,区政府及其职能部门直接安排的长期性或临时性工作事项主要有:参与或协助职能部门处理与本区域社会管理事务相关的执法事项,如民政、教育、文体、卫生、计划生育、国土资源管理等;参与或协助区政府及职能部门推动经济发展的事项,如调整农村产业结构、招商引资、建设小城镇、加强农田水利基本建设、推广普及科学技术等;配合维稳事项,包括综合治理社会治安、保护公民和单位的合法权利、确保镇村公务正常运转、加强思想道德和精神文明建设等;其他事项,包括各类临时性事件、专项行动等都要求街镇派员参加。

5.执法与决策、监督由一个机构行使,降低了执行效率

每个政府部门均集决策权、执行权和监督权于一体。这种行政权力结构和运行机制有利于保持政令畅通、指挥有效、运转协调,有一定的合理性和必然性。但是随着我国经济社会的不断发展以及各项改革的日益深入,这种传统模式的弊端和问题越发显现。主要体现在以下方面:(1)决策、执行和监督权力的不分导致行政权力的部门垄断和异化。政府各部门可以自定政策和规则,自己执行、自我监督,形成事实上的“权力垄断”。(2)内部监督形式已被实践证明是低效有时甚至是无效的。许多政府部门集决策和执行于一身,既是裁判员,又是运动员,这样就使监督流于形式,导致决策不公和执行随意。如一些部门既管宏观规划,又管具体项目审批等,使得本应承担宏观管理职能的政府部门却热衷于大量具体的项目审批,而一些纯粹的执行部门又被授予了决策权,导致权力膨胀和权力寻租。(3)决策权、执行权和监督权不分导致政策效力递减、执行阻力递增。上海市有些行政执法主体一年没有处理过一件案件,主要原因是在忙于完成日常领导交办的其他事务,没有专门的执法人员。

6.信息共享机制运行不畅,导致执法效率低、成本高

行政管理信息、许可信息、处罚信息都由各个部门内部掌握,执法部门之间缺乏信息共享机制,造成部门之间监管信息不对称。信息共享机制的缺乏,已成为行政执法效率与形成行政执法合力的制约因素。执法部门间的信息共享度不足,直接阻碍着执法部门的自身建设,影响着执法部门执法效率的提高。特别是在实行相对集中行政处罚权的管理领域,实施行政许可与实施行政处罚的是完全不同的两个部门,这两个部门没有实现执法信息共享,许可部门导致只管发证,处罚部门只管罚钱。一些事业单位性质的检测机构隶属于质监部门,其他诸如工商等部门在行政执法过程中需要对抽检样品进行检测的,由于缺乏检测资源上的共享机制,非常不便。此类问题,直接影响到行政执法工作的有效开展。