1.上海目前存在制度缺失,制度供给不能满足现有需求

当今社会发展日新月异,但是制度的制定往往是滞后的,导致当一些新模式、新业态出现时,缺少了相应配套的政策,企业无所适从,增加了交易成本。比如供应链企业出现时,并没有相关规定,是在上海浦东取得了突破之后,全国各地才开始学习的。政府不该管的事没有完全放开,该管的事没有认真管好,特别是公共产品和服务提供不足。行政审批制度改革的重点局限于经济管理领域,政府集中了过多的公共资源和社会资源,上海政府权力部门化、利益化的问题依然存在,造成行政审批事项仍然较多,清理不彻底,特别是在投资和社会发展领域,许多审批事项还没有有效清理。现行的部分法律法规相对滞后,制约了简政放权改革向纵深推进,继续取消下放权力事项难度增大;权力下放相关政策出台之后,相应配套细则和具体措施出台滞后,一些降成本的好政策,因为没有细化,对企业来说犹如画饼充饥。

2.上海制度设计程序不够健全、内容不够规范

上海部门在制度设计过程容易受到部门利益的影响或者强势利益集团的干扰,或者因制度制定者自身能力不足,产生一些不合理问题。制度也不够规范全面,缺少配套细则和具体措施,“天窗”和“后门”较多,行政人员在执行过程中自由裁量权过大,容易钻空子,造成效果不好或灰色交易等问题。上海在向中央主管部门争取政策和事权过程中,缺乏细部研究和具体方案。重庆、武汉等自贸试验区在制定《管理办法》、《条例》等地方政策时,往往经过详细的论证、具备较为实际的措施办法,在上报国务院及中央部委后,易于得到认可,成为国家政策。而上海习惯于围绕概念和理念与中央部委商谈,缺乏细化方案。

3.放权不够到位(www.daowen.com)

该放的权有些还没有放,一些已出台的放权措施还没有完全落地。比如,投资领域审批虽经压缩,但各种审批“要件”、程序、环节等还是繁多,审批时间还是比较长,有的审批只是由“万里长征”变成了“千里长征”。各种证照包括职业资格认定和行业准入证、上岗证仍有很多。另外,在办理一些证照时,有关部门的标准和要求互为前置。有些权放得不对路,本该直接放给市场和社会的,却由上级部门下放到下级部门,仍在政府内部打转。有些权放得不配套,涉及多个部门、多个环节的事项,有的是这个部门放了,那个部门没放;有的是大部分环节放了,但某个关键环节没放等。另外,权责体制不健全,尽管“简政放权”的具体数量有了很大成绩体现,但在实质落实上仍需要进一步加强。在权力下放过程中,普遍存在有利益的事项抓住不放,无利益的事项尽量推到下级部门,相应责任也向下推诿,权责不对等造成下级部门往往由于不用承担最后责任而审查不严、敷衍了事,而具有终审权的上级部门又由于不了解具体情况无法把关。由于下放权责体系不清晰,监管的主动性和积极性不高,甚至采取放而不管的态度,事后的责任追究机制不健全,出现监管难和假下放,实际上群众办事并没有真正得到方便。

4.上海中介服务名目过多、频率过密、收费偏高现象仍然存在

企业的评估、认证、检测等中介服务名目过多、频率过密、收费偏高。过去,评估评价往往由政府部门或事业单位直接操刀,这两年随着简政放权步伐加快,多数交给了第三方机构。但事实上,不管是政府做还是第三方机构做,成本上差别不大。有的评价必须分几步进行,拉长了评价时间,也导致企业重复花钱。比如上海自贸试验区的“跨境双向人民币资金池业务”,企业如欲使用跨境资金池,就必须设计出一套符合国内外规则的机制。除要考虑纷繁复杂的国内监管规定外,还需将国外成员企业所在国的监管制度纳入考察视野,才可能设计出一套运转顺畅的跨境资金池运转体系。要设计这种机制,企业除了需要负担内部人员的人力成本之外,还可能要雇佣各种各样的专业性顾问公司、中介公司等,进而产生并承担高额的中介费用。自贸试验区跨境资金池规则框架的设计由于在具体细节上欠明确,增加了中介机构设计全球资金池方案的难度,最终增加了跨国公司的成本。