在各种文学作品和社会科学论著中,贪婪的暴君可谓层出不穷。在小说中,暴君总是难以战胜的,因为英雄人物必需要对抗一个凶悍的大反派。在社会科学论著中,专制君主也总是一个不可或缺的角色,因为它是某种良善政体最好的陪衬,这种政体最显著的特点就是允许人民代表自己。专制君主的贪婪导致了臣民的贫穷,而自由主义的政体却致力于提升市民群体的物质利益。因此之故,法国和西班牙之所以落在英国和荷兰之后,常常被归咎于其君主专制的统治(North 1981; De Long与Shleifer 1993; Acemoglu等 2005)。这个观点通常也被用来解释,为什么中国会落后于欧洲的立宪制君主国和共和国(Mokyr 1990; Diamond 1997)。

上述的所有讨论,基于一个相同的观点:专制君主向其臣民征收的税款,远远大于提供公共服务所必需的数额。对于统治者来说,维持专制君主制可以说是一个莫大的诱惑。在过去的两千多年里,欧洲的财政制度通常都特别强调对君主的征税能力施加各种正式的限制。其中最著名的,莫过于组建各种形式的臣民会议,即后来所谓的代议政政体。当然,欧洲的统治者也常常试图摆脱这些限制其财政能力的桎梏,而且在有的国家,这样的做法居然还能在相当长的一段时间里面行得通。然而即便如此,这些欧洲国家的情况也与中国有着很大的差别。中国的皇帝几乎从来没有遭遇过对财政政策的正式制约。于是,人们开始探讨不同的政治体制给财政带来的不同影响,并以这些财政上的差异来解释欧洲内部乃至整个欧亚大陆各国经济发展水平的差异(North等 2009)。我们常常会想当然地认为,只有代议制政体才会实行解放生产力的低税收政策,而专制君主则寄生在横征暴敛之上,其治下的经济会因沉重的税收和低水平的基础设施建设而停滞不前。

时至今日,我们应该抛弃那些对于专制政治的陈旧认识。事实上,在过去二三十年里,对于政治体制和国家财政的研究所揭示出的情况,与上文中概括的比较视角很少有吻合之处。中国的失败并不是因为皇帝的贪得无厌,而欧洲的公共财政体系使其臣民背上了沉重的负担,而且扭曲了市场的经济激励——欧洲的成功并非受益于其财政体系,而是因为克服了该体系所带来的障碍。我们并不是全盘否定此前的主流观点,相反,我们还会围绕着这些观点进行公共财政的比较分析。但是在回顾中国和欧洲的历史的时候 ,我们还要对代议制政府和专制国家的概念做更多的限定。接下来读者将会看到,这些附加的考量因素将会使中国和欧洲的差别明显减小,最后甚至会使比较的结果发生彻底的反转。也就是说:中国皇帝所推行的税收政策,其实比任何欧洲代议制国家的税收政策都更加有益于经济发展。为了展开这项论述,本章将会一改此前的那种论证方式:即用一个核心的观点去调和那些看起来各自歧异甚至是互相矛盾的证据。在这一章中,我们将从三个不断递进的层面上展开理论和历史实际之间的对话。

首先,我们将会检视“需索无度的专制君主”背后潜蔵的逻辑。接下来,我们将这个模式与历史证据相比较,并且提出:这个叙事模式必须要考虑两个关键的政治因素,第一个因素是战争或国际关系,第二个因素是那些没有投票权的人们究竟有多大的能力抵制自上而下的征敛。我们并不想将这两个因素放在一起进行笼统的论述,而是从更加重要的一个——国际关系开始谈起。传统的叙事模式更多地关注国内开支,但是在历史上,君主的钱包常常是被国际关系方面的问题所掏空的。其中,战争尤其是一个代价高昂的行动。因为中国和欧洲的战争频率相差很大,所以战争不能被视为一项无差别的公共开支。当我们将战争纳入分析框架以后,不同政体之间的财政差异就明显缩小了。虽然如此,专制政权仍然从其臣民手中汲取更大数额的财富。不过,对于非专制政权而言,战争还是促使公共开支趋于合理化的一个重要推手。

限制专制君主的征收数额,不仅意味着要改变他们的需求,还意味着要改变供给(也就是他们征税时所要付出的政治成本)。这就要求我们必须清楚地考虑,专制君主的臣民们怎样才能抵制横征暴敛。在这里,我们借用并进一步阐释了阿尔伯特·赫希曼(Albert O. Hirschman)关于“退出、呼吁和忠诚”的洞见。在臣民可以使用的限制征税的策略中,我们区别出哪些是“退出”,哪些是“呼吁”。“退出性策略”之所以可以在一定程度上影响到国家的财政体系,是因为在税收过高的时候,人们要么离开这个国家,要么转移到非正规经济当中去。“退出性策略”和战争结合在一起,可能会促使原本恣意妄为的统治者有所收敛,尤其是在国际关系相对缓和的时期。但是如果财政需求在短期内发生急剧的变化,“退出性策略”就不管用了。所以我们还要考虑“呼吁性策略”,也就是说人们通过公开的反抗或正式制度,来影响统治者的财政决策。我们将会证明,如果“退出性策略”和“呼吁性策略”能够奏效,处于和平时期的专制君主国家的税率可能会低于任何战争频仍的国家和地区(不管他们的政体是怎样的)。接下来我们还将解析,传承自中世纪的财政体制怎样在中国和欧洲各自演进。

一个观念的嬗变史

在人类的历史上,无数的思想家曾经描摹和分析过专制主义的特质。在启蒙时代,欧洲人开始将亚洲的统治者描述为高压的、落后的,并给他们治下的民众带来沉重的负担(例如孟德斯鸠[1748]1951: 13册,第13章)。启蒙思想家还别出心裁地提出了一个“开明专制”的概念,在这种理想的政体之下,智慧的君主抱持着民众利益至上的理念。这个概念的提出,其实是为了批评当时欧洲的统治者。但是不管怎样,这说明在19世纪初期的时候,欧洲人已经开始建构出替代君主专制(无论开明与否)的政治体系。在这一新的观念中,“现代”的或“好”的政体,应该实行议会君主制,给一部分民众参政议政的权力。极权主义国家在20世纪的兴起,使关于专制主义的研究焕发出新的生命力。其中,魏特夫(Karl Wittfogel)关于治水社会的研究(1957)可谓是影响最大的。在魏特夫的笔下,专制主义是由环境(尤其是水资源)决定的。魏特夫提出:在一个经济繁荣完全依赖治水的社会,政治巨头最容易积聚起不受限制的权力,因为只有他们能够驯服那些狂暴的江河。他们的统治能力从根本上说,都是来自治水。这一类的活动最容易形成覆盖各个领域的规模经济。因为治水的成本并不随着地域范围的扩大而增加,而且最好由同一个机构来组织和协调各方面的事务,例如灌溉、排水、防洪、水力利用等。按照魏特夫的说法,治水的过程中需要一个有效率的行政机构,决定哪里需要新的投资,哪里需要维修养护。这些机构后来就逐渐演变成这个社会的暴力机器,因为它能够得到来自各方面的信息,而且它本来就是为侦测各种偏离常规的行为而设计的。这样一来,只要治水社会的生活条件稍稍优越于不灌溉的外围地区,统治者就能够通过各种精心建立的经济、社会机制吸取大量的贡赋。

后来的经济史学家,不断地重复魏特夫的理论,并将这一理论进一步延伸,去解释那些并非由环境因素而造就的专制主义社会。道格拉斯·诺斯(North 1981)就曾提出一个著名的论断,即:专制主义之所以会产生,是因为暴力的技术使一小部分专业人员获得特权,让他们能够使用武器控制生产资料。正是因为意识到这种危险的情况,所以欧洲代议制政府最重要的目标就是迫使统治者尊重私有产权,在征税的问题上有所节制。因此,实行专制主义的西班牙和法国在财政问题上,明显比英国和荷兰更加高压,更加罔顾后果。一些从事比较研究的学者,如琼斯也十分赞同诺斯的观点,他将欧洲和中国在经济表现上的差异,归结为亚洲的皇帝未能提供充足的公共产品(E.L.Jones 1981)。琼斯和更晚一些的学者杰拉尔德·戴蒙德(Jared Diamond)也十分强调,1430年代中国突然停止大规模的海上冒险,也是因为所有的重大决定都是出自一个中央政府(Diamond 1997)。在这些不同版本的解释中,每一位作者都论及中国皇帝和中央政府的权力,讲述了一个不尽相同的关于专制皇权的故事,就好像他们在联合创作一个长篇小说的不同章节。在这些细节各不相同的故事中,所有的中国皇帝都热衷于横征暴敛,不愿意投资公共产品,并贪得无厌地将公共资源挪为己用,如修建宫殿、搜罗奇珍异宝、豢养私人等等,这些行为都可以归为私人消费。

尽管有很多比较分析公共财政的模型,我们还是借用麦克尼和奥尔森(McGuire与Olson 1996)所构建的模型,因为这个模型展现了专制君主既理性又贪婪的复杂性格。麦克尼和奥尔森并没有将专制君主和民主制度视为水火不容的两极,他们的理论出发点非常简单:任何一个政治体制都可以通过权力集团的大小来进行分析。独裁者意味着权力集团只包含一个人,当权力集团变得越来越大的时候,这个政权就会越来越自由。任何一个权力集团都追求其成员收益的最大化。在独夫自成一个集团的极端情况下,他就会尽可能最大化他自己从税收中获得的净收益。为了达到自己的目的,所有的权力集团都会运用同样的两种工具:税收和对公共事业的投资。随着税收的增加,人们投身于正式经济领域的激励就会越来越小。在最悲观的情况下,随着税收的增加,人们宁愿选择什么也不干;比这种情况稍好一点的,就是人们为了规避税收而进入非正式的经济领域。在这两种情况下,经济都受到了负面的影响。公共产品有助于增加经济的规模。但是值得强调的是,在这个模型中,权力集团只会通过一个渠道影响这个“税收&公共产品”的均衡:当权力集团的规模变大的时候,它能控制的经济领域也会增加,那么也就需要背负更多税收带来的经济扭曲的成本,并更多地受益于公共产品的增加。由此可见,在所有的政体之下,税率的增加都会引起经济规模的收缩,而公共产品供给的增加则有助于经济的发展。

在栏6.1中,我们展示了这个模型的细节。得到的结果首先就是:给定投资于公共产品的开支,专制君主一定会选择能够最大限度地增加财政收入的税率(就是位于拉弗曲线顶端的那一个税率)。这样一来,专制君主的收入就等于税收总额减去公共产品的开支。在其他条件不变的情况下,这个专制君主一定希望尽可能地提高税收总额。随着权力集团的规模增加,税收一定会降低,因为权力集团的成员越多,他们总体上就承受越多的税收成本(经济总产值减少了)。从这个模型中推导出的第二个结论,是有关在公共产品上究竟要投入多少的资金。对于专制君主而言,花费在公共产品上的每一元钱都要有足够的回报。它必须要有效地扩大经济的规模,并带来至少一元钱的税收。然而随着统治集团规模的增加,他们会获得公共产品所带来的两项回报——税收的增加和整个私有经济的壮大。因此,权力集团的规模越大,公共产品的供给就越充足。权力集团规模的增加,也有利于扼制腐败(将腐败定义为政府攫取的财富数量,和用在公共产品上的财富数量之间的差异)。麦克尼和奥尔森还进一步论证,当权力集团的规模大到一定程度的时候,他们会把一个国家的所有税收都用于发展公共产品(腐败自然就被根除了)。如果权力集团的规模在此基础上进一步增大,则不会改变税收和公共产品的结构。因为实行专制政治的社会,通常税收比较高,公共产品的供给程度比较低,所以专制国家往往不如民主国家富裕。

栏6.1　税收和公共产品

在这里,我们将通过一个简单的推导来展现麦克尼和奥尔森的模型。假定Y(G)公共产品的投资为G时的总收入,Y(0)=0,税率为t,由此而形成的经济规模为R(t)。假设有一个集团控制着税收,这个集团在经济体中所占的比例为F(当这个集团只由一个独裁者构成时,F=0)。

为了从税收和公共产品上获得最大程度的收益,这个权力集团必须确定税收的比率和公共产品投资的数额。

ΠD=RFY+并满足G≤tRY(G)

首先假设约束条件不具限制性,那么

=F-RY+ Y(G)+R+t Y=0

= -1=0

F=-

t*=--

=

在国家由独裁者统治的时候,F=0,随着F的增大,t减小,G增大。当F增大到一个临界值,且<1,会导致G=tRY(G)。换句话说,此时的权力集团已经不再从国家收入中获取净收益分给集团的成员。

如果F在到达临界值后继续增大,也就是说F>,那么

t*(F)=t*(),　G*(F)=G*()

也就是说,当F越过临界值之后,政治结构不会再进一步影响税收和公共产品。

从上述模型推导出的情况,十分符合18世纪欧洲的历史事实。那时,英国和荷兰的确比奥匈帝国、西班牙、那不勒斯和法国更加繁荣和富裕(North 1981)。而19世纪欧洲的兴盛和中国的萧条,似乎也可以用来印证这个模型。而且最重要的是,这个模型符合一种广为人知的意识形态:人民越能够代表自己,精英就越难以巧取豪夺。在税收降低的同时,用于公共产品的开支就增加了。但是这个模型中的预言却与今天的世界相差甚远。在现今这个时代,我们常常可以看到高压的政权缺乏汲取和动员财富的能力,而富裕的民主国家则拥有大得出奇的公共经济部门。如果我们再回溯更久远一些的历史,也会发现这个模型与事实不符。而且它也不能够解释本书所涉及的一些历史现象。概括地说,中国并不是一直比欧洲贫穷,低地国家和英国虽然分别在16世纪和17世纪末期发生了政治转型,但是其经济的崛起历程却在更早以前就开始了。而且我们可以进一步直言不讳地说,中国皇帝在公共产品上的投资似乎比所有欧洲统治者都多得多。

历史的反驳

麦克尼和奥尔森的模型,其实是用数学的形式阐述了从启蒙时代到1980年代政治经济学家的智慧。但很可惜的是,它是错的。当研究者们仔细地梳理税率变迁和公共产品投资的历史,会发现这个模型根本无法成立。而对于这个模型的反驳也比比皆是。中国的研究者发现,清朝的官僚机构其实就是通过提供公共产品来建立自己的合法性的,这也是从根本上对于魏特夫理论的修正。欧洲的学者则是从1976年就提出,法国和西班牙的税负实际上低于英国和荷兰(Mathias与O’Brien 1976)。在18世纪中期的时候,英国和荷兰10%以上的GDP来自于税收,而奥匈帝国和法国的税收则只占GDP的5%左右(Bogart等 2009)。孟德斯鸠曾经说过:“国民所享的自由越多,便越可征较重的赋税(孟德斯鸠[1748]1951: 13册,第12章)”,这与上述的研究结论似乎不谋而合。从这个角度来看,专制君主的掠夺成性反而是他们缺乏征税权的表现。如果他们有能力制定有效的财政税收制度,就不会依赖于事倍功半的巧取豪夺。因为征税的成本一直以来都被人们所忽略,即使偶尔提及也是浅尝辄止,所以我们有必要花一些篇幅来回顾一下这个层面的历史。

关于公元1800年前的税收和国家开支,我们了解的情况大致如下。对于近代早期的国家而言,政府开支主要分为几个方面:军费、民政经费、公共产品投资,以及君主的私人消费。尽管君主的私人消费对于一个普通家庭,甚至是一个扩展式大家族来说都是天文数字,但是不管在欧洲的君主国还是在帝制时期的中国,这项开支都从未庞大到影响国家的财政决策。民政经费一般说来也并不是国家开支的大宗,尽管许多官员会利用职权中饱私囊。对于欧洲国家来说,公共产品投资几乎不构成财政的负担。因为这方面的开支非常少,而且几乎所有的公共产品投资都不依赖于中央政府的收入。然而在帝制时期的中国,公共产品的供给却更加充足,而且大部分的经费都来自国家财政。不仅如此,这些开支项目还必须让民众既可以承受,又可以接受。

中国的统治者将公共产品视为维持社会秩序、强化社会控制的重要手段。他们充分地意识到,只有社会稳定才能长治久安。而要想社会稳定有序,物质的供给就必须持久而且充裕。这种衡量政权是否成功的标准对于一个幅员辽阔、外患不多,威胁社会稳定的因素主要来自内政的国家来说是很合理的。然而在欧洲,分裂割据使得每个国家面对着比较大的外部威胁,所以政治成功的标准也有所不同。虽然欧洲统治者也理解国内政治秩序的意义,他们都必须应对战争给国家财政带来的后果。在整个国家财政中,更加重要的是与其他国家竞争的开支,而不是国内治理所需的经费。

在本章所关注的几个世纪里,中国人更加关心的是怎样成功地维系一个国家,而欧洲人更加关心的是怎样成功地建立一个国家,其背后的逻辑和信条截然不同。在中国的主流意识形态中,理想的经济政策就是轻徭薄赋,国家尽量不直接干预商业。举个例来说,在中国的国内商业之中,一般很少征收过境税或其他与商品进口相关的税。尽管当时的朝廷曾经在名义上对国际贸易实行了限制性的政策(以至于隐性地提高了关税),但是中国的国内市场在长达一千年的时间里都远远地超过欧洲的市场。当然,国家的维系和运作都需要征税,所以在公元1500年以前,国家主要向农民征收两种类型的税——谷物和劳役。而在接下来的三个世纪里,谷物和劳役都折合成白银来征收,使得国家收入的转移和支付都更加便利、更加灵活。

在明朝,农业税又可以细分为两个类别:一类被称为“存留”,即保留在州县,用于应付本地的各类行政、财政开支的部分;另一类称为“起运”,即解运到京城或调拨到其他地区的部分。运送到京城的税粮(或税款)被用来支付中央政府的开支。除此之外,中央政府还在长江沿线的富庶省份加征一部分税粮,通过大运河运送到北京,以供养这个城市的人口。尽管当时并不存在一个完整的会计系统,地方官员还是会对存留本地和起运京城的税额,分别进行详细的记录。此外,户部的官员也可以在全国的范围内调拨税款和税粮,以有余补不足。这样一来,各个地方就不用为了应付某些不时之需而自行加税(Wong即出)。

在整个18世纪,中国官员征收的常规性税收大约只占农业产出的5%—10%,但是这个国家仍然可以维护河工、修筑用于灌溉的水利工程,建造大型的粮仓,以及开展其他有助于物质富足和经济发展的项目。为了达到同样的目标,清朝建立了一个更加紧密衔接的官僚系统,信息可以在各级官员之间更加顺畅地上传下达。1766年,折合成银的土地税约占国家常规收入的68%,盐税占12%,商税占11%,其他的杂项收入占9%。如果将以实物形式征收的土地税计算进来,那么土地税占到了财政总收入的73%,盐税约为10%,商税为9%,其余杂项税收为8%(周志初 2002:29)。在比较富庶的省份,土地税的征收比例也比较高。而且富庶省份多征的部分并不是解送到中央,而是用于协济相对贫穷的省份。位于江南三角洲的浙江和江苏,是全国最富庶的地区,贡献了整个帝国接近四分之一的农业税,但是其人口的数量只占全国的20%不到(Wang 1973: 89—90)。这些税收被用来供养军队、修建粮仓、开办学校,以及支付国内治理的各项开支。尽管现在我们很难获取准确的数据,但是可以肯定的是,帝制晚期中国的农业税率是比较低的,而且对商业和手工业的课税则比农业更低。所以即使在当时税负最沉重的省份,课征的总额也不到GDP的7%。然而在1780年的法国,税收总额就已经达到了GDP的7%。而且更值得强调的是,当时英国和荷兰的税率比法国还要高得多。

如果说中国的皇帝在财政改革方面比较保守,但是在征税的问题上比较节制,那么欧洲的君主则与之截然不同。欧洲的统治者十分热衷于寻找财源,他们制定出名目繁多的税种,并且不断地想出新的办法压榨他们的臣民。在八十年战争以前,欧洲君主与中国皇帝一样,主要依赖向臣民征收直接税。然而到了公元17世纪,法国、西班牙和英国财政收入的增加就主要是依靠间接税(包括关税、消费税和印花税)。另外,欧洲的君主都是积极的财政改革者,欧洲财政改革的一个重要部分就是国家借贷。事实上,欧洲君主从不满足于手头现有的资金,他们会想各种办法打破眼前的收支平衡,预支未来的财政收入。在第五章中,我们已经分析了统治者借钱的欲望对信用市场的影响。在这里,我们将进一步探讨统治者的资金需求带给国家财政怎样的后果。我们必须强调经济学家老生常谈的一个道理——国家借贷越多,就越需要通过征税来增加财政收入。因此从长远来看,国家债务增长的基础是公共收入的增长。举个例来说,在从公元1550年至1850年的三个世纪中,法国的税收都特别地稳定。但是自那以后,法国人所承担的税负却以令人难以置信的速度上升(Bonney 1995,1999)。

除了这些一般性的规律,还有一个非常值得强调的现象,即代议制国家的税收一般要高于所谓的“专制国家”(通常也被认为是“独裁国家”)。自从马蒂耶斯(Mathias) 和奥布莱恩(OBrien)在1976年发表了那篇对法国和英国进行比较的、具有范式意义的论文,许多学者对于更多的国家、更长的历史时段进行了接力式的研究,并印证了他们的结论。例如,在霍夫曼(Hoffman)和诺伯格(Norberg)主编的论文集(1994)中,通过对70年战争的主要参与国(英国、法国、西班牙、荷兰)1600年以后的历史的对比,也指出了这一点。理查德·邦尼(Richard Bonney)和其他一些研究者收集和整理了大量详细的财政数据,涉及一系列的国家,最后也得出了非常相似的结论(Bonney 1999)。最近,一些研究者开始关注文艺复兴初期的情况,其中斯蒂芬·爱波斯坦的研究最为突出(2000)。他的论文展现了公元1300年时意大利诸共和国运转良好的公共财政系统,这使得议会制英国在财政方面的种种成就不再显得那么突出。之所以会出现这样的情况,是因为意大利的共和国在财政和税收方面都特别勇于革新,尽管他们的代议制也只是局限于一小撮社会精英。欧洲经济史学家一次又一次地发现,代议制政府的税收实际上高于专制政府。代议制政府在公共财政问题上也更加勇于推陈出新:他们绝不满足于传统的土地税,而是大刀阔斧地开征间接税和商业税;他们发行长期的债券,并建立可以交易债券的市场。许多这类的改革措施后来被专制国家所效仿,所以这些措施给最初尝试革新的国家带来的比较优势会随着时间流逝而削减。然而,这些创新性的财政政策,的确令那些小规模的代议制国家具有了超越大国的竞争力。

中国在财政政策方面相对保守,并不意味着中国皇帝和他的臣僚就满足于待在与世隔绝的深宫禁院,让百姓们自求多福。相反,中央政府通过省级和县级的地方官员实施各种政策,以解决地方上的实际问题。公元18世纪的时候,中国拥有多达1300多个县。县一级的行政长官通常依靠地方耆老士绅,帮他们推行一种带有新儒家色彩的社会治理方案。包括修桥补路、兴修祠庙、设立粮仓、开办学校书院等。在一些地方,还有一些更加多样化的慈善活动,如抚育孤儿、救济孀妇等。在这些地方精英中,许多人都曾经接受过针对科举考试的教育,也真心地认同地方官员所倡导的那些整齐社会秩序的原则。因为地方精英在增进地方社会福祉的方面贡献甚多,所以税收的数额可以适当降低一些。而这些税收之中,也只有一小部分被存留在州县一级的地方政府。许多地方性制度的建立和维系,都依赖地方精英出钱出力,而这也正是儒家意识形态赋予他们的责任(Wong 1994:105—126)。有的时候,地方精英似乎更希望在官府不介入的情况下,独立地料理地方事务(Mori 1969),但是更加普遍的情况是官民合作,共同出资。在一些事务上面,帝国的官员可以轻车熟路地对地方社会进行监管。但是另外一些事务,官府很难直接介入(Will与Wong 1991:63—69)。

对于地方公共事务,西欧人很少表现出如中国人那样的热情与关切。在理想化的设计中,欧洲国家允许地方机构或团体为了增进交往或提升公共福利而筹集资源(Bogart等 2009)。但是现实的情况几乎从来都没有那么理想。从中世纪晚期到20世纪,欧洲统治者一直在毫不手软地限制地方征税和借贷的自由,并挖空心思地将地方的收入据为己有。公元1688年后英国变成了代议制政体,但是中央政府依然牢牢地控制着对地方公共产品(如道路、码头、运河)的投资(Allen 2009a)。地方的教区要改变征税比率,也需要征得议会的同意。这样一来,中央政府多征的税收并没有转变为地方上更充足的公共产品。唯一的例外是荷兰,这个国家允许各个行省和城市独立地运作水利事业(事实上,这部分地是因为这个国家从来没有一个中央政府)。如果公共产品真的是政治体制的晴雨表,那么中国的税收应该比欧洲高得多,但实际上中国的税收却低于欧洲。而且接下来我们将要看到,这种差异并不是因为欧洲国王沉溺于大兴土木和奢侈消费,而是因为巨额的军费开支。

国际关系

在本章的第一个模型中,税收具有两种功用——增加权力集团的收入和生产公共产品。我们可以将这两方面的活动分开来看,因为毕竟这两种活动的联结点仅在于它们有共同的经费来源。但是当我们谈到战争的时候,这个问题就完全不同了。一方面,战争是君主个人的开销。一直到法国大革命时期,欧洲的君主都极其热衷于打仗(Hoffman与Rosenthal 1997)。另一方面,战争尽管会带来沉重的财政负担,但也能够给经济带来戏剧性的影响。战败的一方通常会经济凋敝,战胜的一方则很有可能大发横财。另一个必须重视战争的理由是,尽管军事决定公共开支是全世界任何国家的通例,但是中国和欧洲相比还是有着根本上的不同。

为了使麦克尼和奥尔森的模型更加贴近中国和欧洲的财政史,我们必须考虑到战争的程度和范围。在我们之前,许多研究者从这个角度来解析欧洲的高税收(Bonney 1999)。战争带来的另一个不那么明显的后果是,它消解了各个国家在公共财政方面的独立性。举个例来说:我们可以设想,法国和英国的福利开支在正常情况下应该是彼此独立的,但是在战争时期就不一定了。事实上,如果一个专制国家和一个代议制国家打仗,他们必须要调动大致上数量相当的资源。这样一来,法国的税收决策就不可能将西班牙和英国置之度外(因为西班牙和英国是法国的劲敌)。我们也同样不能想象,当荷兰和西班牙激烈交战的时候,荷兰的财政体系丝毫没有刺激西班牙人进行财政改革。在后文中我们将会看到,在战争的压力之下,欧洲所有类型的国家都提高了税收。换句话说,欧洲和中国的差异可以从两个维度进行思考:一方面,战争给中国和欧洲带来了如此不同的历史经验,也使得中国的税收从总体上低于欧洲;另一方面,即使不考虑战争的影响,代议制国家和专制国家还是有着根本上的区别。对于研究者而言,怎么样在历史书写中将这两个方面整合起来呢?

要回答这个问题,我们首先必须认清的是:所有的国家都不得不将至少一部分资源投入到战争这项公共开支中,因为它关系到这个国家的安危存亡。在栏6.2中,我们用数学公式展现了这个问题的细节。如果一个国家没有军事方面的投资,它的经济也注定无法保全(通常是被人全盘夺走)。一个经济系统若没有道路、学校和社会福利方面的开支,或许尚能苟延时日。但是如果一个国家没有军队,它就注定会被别的国家所吞并,波兰三次被瓜分的历史就清楚地证明了这一点。当军事方面的投资增加时,经济可能一开始会稍有收缩。但是如果投资高到一定的程度,经济最终会因此而获得发展的机会。当然,军事方面的投资会影响到人们纳税的意愿,也会影响到公共产品投资的收益。但是人们的产权又会发生怎样的变化呢?在殖民地时期的美洲,殖民者每征服一地,必然会大肆地掠夺。波兰被瓜分的过程虽然没有如此的惨烈,但也只有接受俄国、普鲁士、奥地利统治的地方精英,才有可能保住他们的产业。在历史中我们还可以看到,许多征服战争其实得到了大量的民意支持,所以我们可以断言,无论对于君主而言还是对于民众而言,征服总是比被征服要好。

栏6.2　将战争的变量引入模型

假定战争是一场赌博W(w)且W(0)=0。函数W(w)是递增且凹的。如果F足够小,那么权力集团在和平时期就已经最大限度地征收了税费,所以他们只能用平时征收的税款来应付战争和发展公共产品。

πw=W(w)(1-t)R(t)FY(G)+W(w)tR(t)Y(G)-G-w 并满足G+w≤tR(t)Y(G)

=W(w)FY(G)+W(w)Y(G)=0

上式可化简为=F+=0

=W(w){(1-t)R+tR(t)}-1=0

={(1-t)R(t)FY(G)+tR(t)Y(G)}-1=0

t*=--

=

=

如果存在着一个临界值,使得约束条件具有限制性[G+w=tR(t)Y(G)]。换句话说,当权力集团在全体人口中的比例大于的时候,他就不会从税收中提取净收益分给其集团的成员。然而在集权体制下,即使在和平时期税收也是最大化的,公共产品的开支则是最小化的(F=0)。所以战争的开支是随着F递增的。

公共产品的投资也依赖战争的收益。也就是说在F一定的情况下,那些发了战争财的国家(W(w)>1)就会获得有更多的公共产品投资,而那些在战争中亏蚀了资财的国家(W(w)<1),公共产品的投资就会缩减。

当权力集团在全体人口中比例是,且W(w* )=1,战争不会对现状有任何影响。当F<的时候,公共产品投资将与和平时期相等。当F>的时候,

t*(F)=t*(),G*(F)=G*()。

也就是说,F>的国家在面对战争的时候,税收会比和平时期增加,公共产品投资会比和平时期减少。

对于权力集团来说,供养军队就意味着要调整在其他事务上的开支。我们首先来看一个专制政府会怎么做。在麦克尼和奥尔森的模型中,专制君主在和平时期已经最大化了税收收入。那么当这个国家面对战争的时候,征税的比例已经无法变得更大了。所以公共产品的投资就可能出现两种情况:那些没有发到战争财的国家,其公共产品投资会在原本就很少的基础上进一步缩减;而那些在战争中赚得盆满钵满的国家,其公共产品的投资则会显著增加。然而无论如何,在战争情况下,专制君主对于公共财政收益的净支配能力减弱了。不论是我们现在讨论的这个模型,还是其他许多的研究都认为:政治竞争确实可以减少腐败,其程度取决于有多大比例的资源被转移到军事方面(从而脱离腐败者的掌控)。除了专制独裁的政权之外,我们还要看一下代议制政权在面对战争时会发生些什么。在这个模型中,权力集团的规模增大,税收就会降低,而公共产品的开支和战争的开支则会增加。前文还提到,当权力集团的规模大到一个临界值的时候,他们会把一个国家的所有税收都用于发展公共产品。在一个无须应对战争的经济体中,这个临界值会降低。但事实上,不管权力集团的规模有多大,在战争时期投入到军事和公事产品中的资源,都会大于和平时期。因此在战争时期,国家开支变化的曲线一定会更早地与税收变化的曲线相交(税收还是会随着权力集团的规模增加而降低)。对于那些税收等于公共产品投资加军费的国家而言,战争一定会提高税收,而战争对于公共产品的影响,则取决于这些军事行动能在多大程度上有效地保护私人经济。

战争使我们更容易看到:一个处于和平时期的专制国家,可能会比一个自由主义国家更着力于发展公共产品。因为真实的战争是代价高昂、收益有限的(战争通常会令经济残破,需要花很多时间才能复苏),在此期间,公共产品的投资必然会非常之低。这就可以解释,为什么中国的皇帝投入到公共产品上的资金比例大于欧洲的君主。在欧洲,军费是国家开支中最重要的一个部分,通常会占到政府收入的70%至90%(Hoffman与Rosenthal 1997)。这其中的原因很简单:欧洲的主要国家基本上是一半的时间处于战争,另一半的时间处于和平。但即使是在和平时期也并不能高枕无忧,仍然要支付大量的军费。事实上,欧洲各国崛起的历史正是一部军备竞争的历史。在前面章节中提到的财政改革,其最重要的动力也是统治者不断地寻找必不可少的资源来供养军队。他们不断地增加税收,开辟新的财源,并想尽办法地将临时的(非常规的)税收变为永久的(常规的)征派。由此可见,战争不仅导致了欧洲的高税收,而且是欧洲财政变革最有力的推手。

尽管帝制时期的中国不像欧洲那样战乱不息,但也并不是完全没有敌人。所以中国皇帝在长达几个世纪的时间里,都供养着世界上规模最大的常备军。在清朝的时候,军队消耗着相当大一部分的国家收入。修筑和维护举世闻名的长城就是一项重大的军事开支。除此之外,帝制晚期的中国还在边境和内陆的心腹要地派驻了大量的军队。除此之外,18世纪的几次重要战争使得满洲统治者的军队挺进到内亚地区,将大片明朝未曾统治过的区域纳入版图,然而这一切都是代价高昂的。在此之后,中央政府必须要将常规岁入的50%以上用于养兵。这方面的详细数据目前还有待于进一步收集,但是现有的研究已经显示出:在18世纪中期的时候,每年的军费大约为2300万两白银,而国家每年的财政收入约为4100至4200万两(周育民 2000:36—38)。由于当时欧洲和亚洲的财政数据都极不准确,所以我们不能完全相信这些数据,只能将其视为参考性的。但是这些数据的确可以说明,欧洲君主用在军事上的资源和经费占其财政收入的比例远远多于中国皇帝,而要比较军事支出占整个国民生产总值的比例则差异更大。

尽管在今天的人看来,将国家收入的一半用于养兵实在是惊人的大手笔,但是至少还留下了相当大的一部分用于发展公共产品。当时的欧洲人甚至还做不到这一点,而且在本章所探讨的几个世纪之中,中国和欧洲用于发展公共产品的财政资源,其实也有着很大的差异。欧洲的君主只能用不到五分之一的税入去支撑非军事类的支出,但是中国的皇帝却可以用一半的财政收入去发展公共产品、充实官僚系统和解决个人用度。此外,至少到1830年,中国并没有像欧洲那样面临着不断增长的军费需求。事实上,在相当长的历史时段,统一的中央王朝并未遭遇严峻的外部威胁。在这些长久的和平时期中,中国臣民已经习惯于政治较高的公共产品投资水平,那么当外患严重而必须缩减公共产品投资时,就很有可能引发国内的动荡和叛乱。由此可见,要比较中国和欧洲的历史,战争是一个不可或缺的维度。

另外还需要强调的是,近代早期的欧洲统治者如饥似渴地提高税收,并不是基于一种截然不同的意识形态。不论是在中国还是在欧洲,所谓“好政府”的理念都强调轻徭薄赋、收支平衡,以及对公共服务的慷慨支持。法国国王享利四世和他的首相苏利公爵(duc de Sully)树立了一个17世纪好政府的典范,其核心举措就是恢复国内秩序、促成经济复苏、保护宗教少数派的私有产权,以及最令人称道的低税收。一个半世纪以后,勃艮第的庄园主难以忍受路易十五的首相对他们的各种索取,就曾经委婉地提醒凡尔赛的当政者:国王的财政之所以面临着种种危险,就是因为它被卷入到战争之中。要想保持这个国家的长治久安,必须采用节俭谨慎的理财之道(Potter与Rosenthal 1997)。

但是像法国人那样以建立好政府自励,在当时是极其少见的情况。为了打仗,欧洲的君主想尽一切办法寻找财源,甚至不惜违背民意。对于当时的民众而言,应该效忠的只有自己的领主,要劝说他们去支持领地之外的任何其他统治者都是相当困难的。更重要的是,如果战争胜利了,君主将是最大的受益者;但是如果战争失败了,背负重担的还是普通的民众(Hoffman与Rosenthal 1997)。因此,欧洲长时期的战乱和动荡意味着军事开支和由此而来的税收负担,造成统治者和民众之间长期处于一种紧张对抗的关系。

然而,并不是所有的亚洲国家都保持着低税收、低军费的财政结构。直到17世纪,东南亚还处于分裂割据、扰攘动荡之中。直到近代早期,泰族人、越南人、马来人和缅甸人之间还处于混战不休的状态,而且这些较大的族群还与东南亚大陆和岛屿上的一些少数族群长期争斗。所以,像中国那样相对平衡稳定的政治格局,也只是亚洲诸多政治生态中的一种。换句话说,并不是只有欧洲的君主才穷兵黩武。奥斯曼帝国和莫卧儿帝国的建立者用武力征服了广大的领土,并使这些领土能够支撑庞大的军队。在这些帝国的政治架构之中,首要的目标就是实现永不停息的政治扩张。相比而言,清朝也和在它之前的一些朝代一样,扩展了中国的版图。但是清朝统治者真正的政治智慧,却在于改进了从前朝继承过来的帝国行政系统,使其能够以较低的成本提供各种类型的公共产品。

欧洲的统治者也充分地认同中国式的“好政府”理念,虽然他们或许并没有将这一套理念与清朝联系在一起。前文中我们提到了法国的例子,但事实上这样的观念在当时的欧洲流传甚广。如果欧洲统治者听从一些早期经济学家(其中最著名的是亚当·斯密)的建议,他们一定会大大地降低税收比例,以达到中国的政策制订者所极力追求的统治目标。除此之外,他们还会为扩展市场而取消国内的贸易障碍,这些改革定会使他们的国家看起来更像中国。然而不幸的是,对于当时处于建国阶段的欧洲君主而言,供养军队和扩展行政机构才是当务之急,他们不可能有机会像斯密设想的那样低税治国。或许他们最好的选择也是像斯密建议的那样:一方面承认君主需要更多的收入,一方面尽可能地用对经济损害最小的方式征收必不可少的税收。

在上文中,我们比较了两类截然不同的政治体制。一类是将国内开支放在首位,另一类则更加关注国际竞争。这种比较可以提供以下几个方面的经验:第一,将战争纳入分析的过程,有助于解释为什么欧洲君主的开支总是比中国皇帝更大;如果说专制君主总是会最大限度地聚敛财富,那也就等于是暗示像中国这样的专制政权的税率,一定会高于英国、荷兰这样的代议制政权。事实上,如果我们假设专制君主的贪欲是不受限制的,他们总是位于拉弗曲线最顶端的位置,那也就是说民主国家只有在最极端的情况下才会用相似的方式征税。因为在和平时期就最大限度地征收了赋税,所以在发生战争的时候,专制君主只能掏自己的腰包,而战争时期的税率也会与和平时期相差无几。第二方面的经验与开支方式有关。在任何一个国家,战争都会挤压公共产品的投资。这样一来,中国皇帝可以将更多国家收入投向公共产品,就变得比较容易理解。但是还有一个很重要的事实与上述结论是矛盾的,那就是中国的专制君主事实上比欧洲的专制君主征税更少。如果将征税所带来的其他成本纳入分析,那么我们的模型就能很好地包容这个事实。在下一节中,我们将进行这方面的论述,但是现在我们想更加深入地谈一谈从这个模型引申出来的几层隐含之意。

第一层隐含之意是,近代早期欧洲的政治竞争是代价极其高昂的。在公元1700年以前,欧洲君主所征收的高于中国的那一部分税收,很少被投入到基础设施建设之中。(1) 在本章的开头,提到了当代专制主义和自由民主在国内政治中的竞争,以及这种竞争所带来的良性后果,但是这种模式不能被原封不动地套用到国际关系之中。事实上,让欧洲统治者的欲求空前一致的那种政治竞争,正是以大量的军费开支为前提条件的。政治竞争当然会对统治者形成一定的约束,政绩不佳的统治者一定会被取代或被外来势力征服,但是政治竞争本身也是需要资源的。在公元1500年至1789年期间,尽管欧洲独立国家的数量减少了,但是主要国家(包括英国、法国、西班牙、葡萄牙、荷兰、佛罗伦萨、威尼斯,以及奥斯曼土耳其帝国)的规模却变化甚微。当然,奥匈帝国和普鲁士也作为欧洲新兴的政治力量而崛起,许多国家也通过海外殖民来扩大自己的势力范围。然而在欧洲内部,尽管政治、军事竞争愈演愈烈,却很少有统治者被彻底打垮。由此可见,政治竞争对于欧洲的历史进程只起到间接的作用,如促进资本市场的发育、推动殖民帝国的建立等。而那些在欧洲本土爆发的战争,大多却是代价高昂且收效甚微的。

第二层隐含之意涉及民主制度,或者说是代议制的政体。这种制度所倡导的自由其实是以非常高的税收为代价的,因为这类国家通常比较小,而且还要面临着强大的、专制主义的对手。在1800年以前,长途旅行所需的时间和费用都很高,所以代议制只能在国土面积非常小的国家内实行。在威尼斯,定期召开议会并不是一件难事。但是在法国、英国、荷兰和西班牙的某个省,定期召开议会就非常困难。而要在整个西班牙定期召开议会,那几乎就是天方夜谭。国家小意味着国内各地的人口密度和人均收入水平相差甚微,所以小国都必须征高额的税收以维持军队,以震慑法国、西班牙、哈布斯堡这样的大帝国。如果我们通过人均占有资源的数量来衡量经济是否成功,那么军事上的成功从很大程度上来说,就取决于一个国家能投向战场的资源总量。下面我们就以18世纪初期的英国和法国为例来说明这个问题。那时,不列颠群岛(英格兰、苏格兰、威尔士以及爱尔兰)的总人口约为9百万,而法国的人口则大约是不列颠群岛的两倍(de Vries 1984)。尽管相比而言,英国的财政体系可能更加有效率(Brewer 1989),而且英国的平均国民收入水平也更高一些,但是这两方面的优势都不足以战胜那个虽然代议制并不彻底,但是人口和总收入都更大的法国。所以当时的英国就像荷兰和威尼斯一样,税率随着战争的指挥棒发生变动。而且这个税率的大小还深受与之竞争的、非代议制的专制国家的影响,并不能完全基于国内情况而定。所以尽管当时的财政制度要求降低税收,但事实上不仅做不到,而且税率一直居高不下。

如果充分考虑到战争对于财政制度演变的重要意义,就比较容易理解中国和欧洲在财政方面最大的一个差别——公债。一直以来,中国都没有足够的动机和意图去发展公债。直到鸦片战争后,中国政府和列强签署了一系列灾难性的条约,情况才发生了变化。从1850年代到第一次世界大战期间,中国政府所借的大部分债务都是为了偿付战争赔款,因此也就对经济无甚助益。相反的,欧洲国家从中世纪开始就毫不节制地借钱。而且国家都是通过信用市场借钱。绝大多数情况下借来的钱并不是投资于公共基础设施,而是支付军费。借债之所以那么有吸引力,是因为它使统治者可以预支未来和平时期剩余的国家收入,在最紧要的关头扩充军队的规模和装备。这对于实行代议制的小国尤为重要,因为他们通常也会面对规模大得多的敌人。如果没有信用市场,荷兰不可能战胜西班牙,英国也不可能战胜法国。拥有自由裁量权的专制统治者可以大手大脚地花钱,但是想要增税却要受到宪法的制约,而借债的信用市场却可以使他们无需增税也可以扩大收入(Drelichman 2005)。正是因为公共债务上的差异,致使欧洲比中国经历了更多的财政变革。但是战争推动下的财政变革,其实也是一把双刃剑。毫无疑问,战争促进了经济的货币化(因为君主们更愿意将国家收入变现为货币,并用这些货币去供养专业化的军队,而不愿再依赖封建臣属的效忠)。这样的货币化当然有助于市场的扩展,而且显然还加快了证券市场的成长,扩充了一些与政府债务密切相关的公司的股本(例如英格兰银行),培育了一些政府特许的垄断行业。这种规模效益不仅有利于提升金融市场的效率,对于私人投资者也有相当程度的裨益。但是由战争催生出来的财政金融政策,其负面效应也不容忽视。欧洲各国税收政策对贸易的扭曲程度,是当时的中国人绝对不能想象的。这些国家的统治者还经常操纵货币贬值,或者用各种方式降低那些面值以法定货币计价的金融合同的安全性。他们还视违约为家常便饭,甚至亲手导演了一次又一次波及面巨大的金融崩盘。菲利普二世统治时期的西班牙和1719—1720年摄政时期的法国,就曾经出现过这样的情况。

给独裁者施压:退出和呼吁

尽管信用市场的发展可以帮助我们理解,为什么欧洲那些富裕的小国可以在激烈的竞争中生存下来,但却不足以解释,为什么中国的税收水平会那么低。事实上,对于一心希望捞钱的独裁者来说,经济本身并不构成实质性的障碍。因此人们采取政治行动的意愿,就成为限制独裁者肆意征敛的决定性因素。当代的证据显示,人们可以承受相当高的税率(高到30%),而不至于对正规经济造成严重的影响(美国人要缴纳高于20%的收入税,州税通常为7%,社会保险和其他的杂项税收加起来还有4%至5%。欧洲各国的税率尽管有所不同,但是将所有税收全部相加之后,税率也与美国相差无几)。如果税率高到30%至40%,正规经济仍然没有明显地萎缩,那么在不考虑政治压力的情况下,一个独裁者至少可以将税收比率提高到这样一个水平。但是在今天的世界上,只有那些资源丰富、统治者可以控制出口的国家才能够征收重税,其他的独裁者也只能依靠低得多的税收维持用度。在1800年前的中国和欧洲,国家收入的大部分都来自国内资源,提高税收的成本是非常之高的。既最大限度地征收赋税,又不至于引起民怨沸腾,这需要做非常微妙的考虑与平衡(Levi 1989)。在这里,我们借用了阿尔伯特·赫希曼关于公司治理的洞见来解释政府行为。我们认为,不论是专制国家的臣民还是民主国家的市民,都可以用两种方式来影响统治者或官员的财政决策。这两种方式分别是“退出”和“呼吁”(Hirchman 1970)。(www.daowen.com)

我们所定义的“退出”,是指民众不认同统治者的所作所为时,采用各种回避正面对抗的策略,使统治者无法获得预期的收入。这些策略包括移民到公共开支和个人机会更多一些的国家,也包括转移到非正规的经济领域。当税负过于沉重时,或者当政府在公共产品上的开支过于吝啬时,一个家庭就有可能做出上述的选择。这种消极的抵抗一般不会严重地削弱一个政权,但是它可以让统治者看到攫取资源也是有代价的,也可以提醒统治者克制自己的贪欲,在公共服务上投入得更多一些。

除此之外,还有一种方式能够更加有效地吸引统治者的注意,但是代价也更大,这就是我们所说的“呼吁”。它包括旨在制订新税制的机构,如西班牙议会和法国三级会议,以及有组织的抗议和武装叛乱。无论一个政权是民主的还是专制的,这种方式都会比较有效。在其震慑之下,税收和国家开支都不会过分地逾越民众的底线。但问题是,人们交税的意愿不仅仅取决于税率的高低,也取决于政权的性质。在栏6.3中,我们设计了一个模型。在这个模型中,经济的产值随着税收的增加而降低,其降低的程度直接取决于控制经济的权力集团的规模(独裁者一个人构成一个权力集团,民主国家的权力集团至少包括半数的人口)。尽管有许多其他的方式可以描述“退出”和“呼吁”对于国家财政的影响,但是这种方式显然是最简单的。它还能够显示出,只要控制税收和国家收入的权力集团规模足够大,能够有效地扼制对税收的贪占,政治改革的红利就不会很快地耗尽。在这个模型中,我们并没有站在专制君主的角度,分析他如何为了增加国家收入而承诺或提供更多的公共产品,因为这样一个互动过程有太多的不确定因素。如果人们交税的意愿和政权的包容性同步提升,那么国家收入、公共开支和军费也会随之而增加。另外正如前一节中所提到的,处于战争之中的国家也会比处于和平时期的国家征税更多。我们经过反复的斟酌,得出了一个与此前完全不同的对中国和欧洲进行比较的模型。中国的统治者并不能简单地用“专制”或“独裁”来形容。他们充分地认识到:一个处于和平时期的经济体系,理应比战时经济体系提供更多的公共产品(即使是在今天,如果中国军费开支的比例像美国那样大,中国基础设施建设的速度一定会大大减缓)。除此之外,这个模型也再次印证了,与代议制政府相结合的欧洲政治和财政变革,具有非常重要的意义。

栏6.3　将“退出”和“呼吁”引入模型

若要将栏6.1和栏6.2的结果整合起来,关键是要理解:不管处于什么样的政体之下,不管国家行为有多大的差异,税收都会对正规经济形成同等的破坏。在这种前提之下,一个贪婪的独裁者总是会选择最高的税率。但是我们知道,人们是否逃税取决于他们认为税收是合法的,还是会被腐败的权力集团贪占。人们对于税收合法性的判断,则取决于代议制的程度(F),以及权力集团在多大程度上逼迫人们弃他而去。

这就意味着,因民众避税而对经济造成的损失(1-R)取决于F。换句话说,R(t,F)使得

<0;>0;>0。

权力集团继续最大化同样的目标函数:

π=W RFY+WtRY-G-w并满足G+w≤tRY(G)

我们声称,如果人们缴税的意愿足够迅速地随着F而增长,那么>0。

与前面的例子一样,我们还是要假设存在一个临界值,使得G+w=tRY(G)。在F>的情况下,这个约束条件仍然具有限制作用。但是因为征税成本降低了,所以税收还是可以增加到足够发展公共产品和应对战争的程度。

在F<的情况下,因为这个约束条件不具有限制作用,公共产品和军事方面的开支将会持续增加,就像前面的例子所展现的一样。

因此,关键在于F的变化如何导致t*的变化

=WF+W Y=0,

因为W(w)Y(G)在每一项中均有出现,所以上式可化简为:

=F+=0,

并且,

=-R+ + +(F+t-tF)。

上式中的头两项是负值,介于-1和0之间,涵盖了人们常规的避税反应;上式中的第3和第4项是正值,反映了在选举权扩大的情况下人们缴税意愿的增长。当“无代表不纳税”成为人们的共识时,后两项远远大于前两项。

此前的研究认为,民众间接、隐晦地表达出来的退出威胁,使得中国皇帝在税收问题上表现出一定程度的克制。但也正是同样的原因,致使中国最高统治者在面临19世纪的政治危机时,仍然不敢增加税收以筹集必要的财政经费(M. Li 2003)。在中国,“仁政”的概念就是轻徭薄赋和提供公共产品。一直到清朝,帝国的官僚机构都极力地宣称,自己是这套原则的忠实践行者,并用各种方式让民众相信,既使政府行为表现出对这套原则的偏离,那也一定是为着某些公共的目标。从水利工程方面,就可以明显地看出这一点。如果政府是通过增加常规的公共收入来支持这项昂贵的基础设施建设,这类项目就是最容易滋生腐败的温床。但是当时的中国政府,却常常用群众动员的方式组织水利建设。重要的问题常常是在短时间内集中资金和人力来解决。据周志初估算,在18世纪的时候,常规性的河流治理和水利控制项目,每年大约要花费白银200余万两(当时国家每年的经制性财政支出大约为4100万至4200万两)。临时性的维修和保养,每年大约要花费150万两。 除此之外,江浙沿海一带管理海防工程的费用,每年大约还要花费50万两左右。这样一来,河工塘工合计每年约需支出经费400万两,其中大约有一半都是非常规性支出(周志初 2002:27)。在基础设施建设方面,群众动员方式较之常规项目有明显的优势。它一方面使得皇帝能够调动更多的资源,另一方面也使民众相信,他们所提供的资源都用到了某项具体的工程,而不是莫名其妙地被国家所侵吞。

事实上,在另外一些基础建设项目上,也采取了群众动员的方式。例如仓储体系,也是依赖周期性的群众动员以扩充规模,并调集和储存更多的粮食。从17世纪末到18世纪末,帝国政府正是用这种方式积贮了成千上万吨的粮食(Will与Wong 1991)。与水利工程不同的是,仓储体系的扩充不会带来生态上的危险,尽管也有官员担心各级官员会因此而过多地干预市场。但是与水利工程相似的是,通过群众动员的方式调集人力和资源来建设粮仓,增加积贮,也是一种更加便利和有效的方式。

中华帝国长期的和平,使得统治者和其臣民都十分依赖上面所提到的国家建设策略。在欧亚大陆的另外一端,国王的非常规性收入通常也通过类似于中国式的群众动员方式来筹集。近代早期欧洲的每一个统治者,都既有常规性收入又有非常规性收入。非常规性收入是为着某种特殊用途的专项拨款,到某一个预定的时间就必须终止。但是说这类收入的筹集类似于中国的群众动员,其实是一种错觉。欧洲的统治者从来没有成功地建立起一个像中国那样的财政体系,让民众相信他们所缴纳的财富都被用到了合理的地方。这个失败可以归结为许多原因,最重要的一个就是欧洲君主的非常规性收入基本都用于打仗,很少用于提供公共物品。(2) 国王们不可能信守他们的诺言,将钱花在国内的公共物品上,因为他们实在是有太多的仗要打。这些战争的成本甚至高到让国王们压缩自己的个人消费,将省下来的资源用在军事和最基本的国家行政上。即使是极度崇尚奢华的法王路易十四,也必须缩减自己的开支。我们有理由相信,如果能够避免“奥格斯堡同盟战争”和“西班牙王位继承战争”的话,他不仅能够大幅度地降低税收,甚至还能够修建十座凡尔赛宫。(3)

此外,通过税收而集中起来的资源,并没有用于国家治理的特定需要,而是大多流入了国库。所以民众通常也不赞成为发展公共物品而征税,因为他们很清楚,一旦战争爆发,这些钱最后还是会成为军费。更进一步地说,在当时那种贫穷匮乏的经济条件下,征如此之高的税是民众们极不愿意接受的。他们宁愿将自己的收入留下来养家糊口,而不愿意将这些钱用于修建更好的道路,或者兴办他们根本上不起的学校。但是令人费解的是,在欧洲历史上,很少有君主因为将国家资源用于他们最热衷的战争而受到惩罚。

下面我们来看一看那些侵吞社会福利资源的统治者们(其中最著名的就是将大批教产收归国有的英王亨利八世)。在17世纪的法国,教育和慈善事业最主要的兴办者——天主教会,要向国库缴纳补贴费(在当时称为“免费的捐赠”)。这些钱在名义上用于帮助国王征讨异教徒(Michaud 1991)。可是当国王将这些钱挪用作一般经费时,教会还是必须要定期缴纳这笔赞助。尽管双方可以就此进行协商,教会也有退出的权力,但是国王最终还是没有受到任何实质性的惩罚。同样的,欧洲人也有很多的机会以“退出”的方式惩戒倒行逆施的统治者,但是最后的结果仍然是:国家收入不断增长,战争开支不得人心。这和当时中国的情况截然不同。

民众很难通过“退出”的策略倒逼路易十四改弦更张。于是,欧洲人越来越多地依赖“呼吁”的策略。而人们对于“好政府”的定义,也不仅仅局限于低税收,而是灵活地调整为“无代表,不纳税”。在后来的美国独立战争期间,这也成为最响亮的政治口号。因为社会精英有了发声的途径,所以欧洲的专制君主——即使是最热衷于绝对专制的那些——都无法成为财政上的独裁者。他们在征税方面,以及有时候在怎样花钱方面,都要面临着许多严峻的限制。在某一些领域,他们可以比较随心所欲地征税,但是绝大部分的税率都必须在征询议会后才能决定。尽管有些统治者可以长时间不理睬议会,但是要想在不召开议会的情况下增加财政收入,基本上是非常困难的。事实上,如果我们想要理解近代早期欧洲的公共财政,就必须要首先理解那些至关重要的影响收入和支出的制度。

为了征税,近代早期的欧洲君主采用了各种各样的策略。一开始,税款是由那些有义务向国家提供某种服务的人征收的。在封建时代,国王的税收理论上说是来自他自己的领地,他可以命令自己的封臣周期性地提供军事服务,通常是一年六十天。但是这样的安排远远不能满足实际的需要,因为现实的战事总是比军事义务所规定的时间要长,而封臣们也没有足够的动力向封君提供高质量的军事服务。因此,国王不得不另想办法解决战争经费。他们可以与臣民重新商定军事义务的内容,也可以将国内有影响的人聚集在一起进行讨论和协商。这种协商机制在英国称为议会(Parliament),在法国称为三级会议(Estates General),在西班牙称为国会(Cortes),在神圣罗马帝国称为帝国会议(Diet),另外还有其他一些名称。因此我们不妨将其称为“代表大会”(estates)。尽管在这些机构中,被代表的对象有所不同(例如,西班牙国会所代表的大部分是城市,英国议会所代表的大部分是新贵族),但是有一点是毋庸置疑的,那就是:这些代议机构在税收方面有着制度性的发言权。只有代议机构认为国王所提出的税收政策符合他们的利益和主张,他们才会松开自己的钱袋子。

由代议制机构批准的税收有两种:一种是普通税(即统治者在有生之年都可以征收的税种),另一种是特别税(即在战争结束后,或者在某个特定的时期之后,又或者在达到了某个预先设定的征收数额后即停止征收的税种)。这些税收包括直接税,如土地税、人头税和资本利得税,也包括间接税,如营业税和通过税等。一旦某项税收得到批准,就会有一些机构介入到其中,征收相应的款项。有些时候,税款是由政府的公务人员征收的;有些时候,则是由被授予征税权的个人或商号征收的。在这两种情况下,对基础设施的投资之大都到了惊人的地步——这也进一步说明了欧洲君主对增加收入的执着。

虽然君主们为了增加收入进行了这些制度上的建设,当时欧洲的税率上升还是相当缓慢的,因为统治者总是面临着许多的问题。首先,统治权基本上是一个私人层面的事情。也就是说,两个彼此独立的地区即使有一个共同的君主,它们在财政上也并不一定是统一的。例如,尽管卡斯提尔和阿拉贡在斐迪南二世和伊萨贝拉一世统治时期成为共主联邦,但这也只是确定了后世君主的世系传承。当他们的继承人希望增加税收的时候,他们必须要分别与各省的代表进行协商。也就是说,他们不仅需要与卡斯提尔和阿拉贡的民众代表大会进行协商,还需要征询加泰罗尼亚和其他北方省份的相似机构。欧洲各国财政统一的步伐非常缓慢,许多国家直到公元19世纪都没有完成(Dincecco 2010)。在南欧、欧洲大陆和英伦三岛都有这样的情况。直到公元1707年,英格兰和苏格兰还是由同一个国王分别统治,而爱尔兰的统一则更是迟至公元1801年才得以实现。这种条块分割的统治带来两个方面的后果:第一个后果就是“搭便车”的问题,每个地区都希望由其他地区承担公共产品的成本。国王能够期待的最好的结果,就是首先与一些影响力较大的地区达成增税的协议,并说服其他地区渐次效仿。至于这种努力是否能够成功,则主要取决于国王的财政目标是否能得到人们的支持;统治权分割的第二个后果就是,增加了与偏远地区协商的成本。因为协商和征询的基本原则是,国王必须亲自来到这个地区,当面向地方代表会议提出增加税收的要求。当然,如果国王的目标是讨人喜欢的,这种面对面的讨价还价其实根本就没有什么必要。但是更常见的情况是,民众对于国王的要求并不积极响应,甚至是完全拒绝。这样一来,国王就面临着一个两难的窘境:是硬着头皮造访那些桀骜不驯的地区,还是用手头有限的钱勉强度日。正因为如此,不同地区的财政负担也迥然有别(Hoffman与Rosenthal 1997; Beik 1989; Elliott 1986; de Vries与van de Woude 1997; van Zanden与van Riel 2004)。

对于近代早期的欧洲君主而言,要在不同的地区之间进行财政平衡,还要就征税问题与地方精英讨价还价,实在是相当令人头疼的事情。这件事不仅占用了他们太多的时间,而且还有可能使其他社会阶层有机可乘。所以在每一个国家中,君主都在努力地改变策略,回避代表会议。在这种策略取得成功的地方,就建立起了绝对君主制。在实行绝对君主制的国家,国王可以不依赖于代表会议,自由裁量国家的开支。国王可以让代表会议靠边站,但是这样做其实要付出相当大的代价。因为在缺乏咨议程序的情况下,任何常规的税都没有办法征收。所以,抛开代表会议并不意味着税收固定下来了,而是意味着国王必须要另想办法获取财政收入。

在想办法获取国家收入方面,国王还是有一定的转圜余地,因为他不仅是这个国家的最高行政长官,也位于整个司法体系的顶端(North与Weingast 1989)。他的行政职能使他至少在货币流通的某一些环节上具有自由裁量的权力,也使他能够在一定程度上左右征缴税收的机构。而国王的司法权,也使他在保证国家收入方面有相当的自由度。事实上,国王的司法调控权就是增加国家收入的利器,最常见的就是出售公共产品的垄断权。

由此可见,在欧洲的历史上,统治者通常在如何赚钱和如何花钱这两个方面遭受到不同程度的限制。概括起来说,地方精英可以限制国王征税,却不可能限制国王如何花钱。而相反的情况——地方精英不能决定征税比例,却能在财政开支方面给予国王有效的建议——却是不太可能发生的事情。因此在我们的讨论中,也会更加注重国王在征收层面遭遇的限制,而相对弱化开支层面的限制。在有一些地方,精英能够影响征税;在另一些地方,他们既能够影响征税,又能够影响国家开支;但是还有一些地方,他们什么也影响不了。因为国王对于每一个地方的统治,都是借助当地已有的制度,因此每个地方的财政独立程度有很大的差异。在某种极端的情况下,国王可能对他统治的地区行使完全的财政控制权;而另一种极端的情况是,国王对任何地区都不拥有财政控制权,这样一来他就成为议会民主制的君主。但是还有一种情况就是,国王对于每个地区的控制程度各不相同。在某一些地区,他可能面临着对于征税的部分限制;在另一些地区,他可能又面临着对于开支的部分限制。这种类型的政府,我们通常称之为“绝对专制”。

西班牙的菲利普二世就是一个绝对专制的君主。在卡斯提尔,他对于征税的决定权比在伊比利亚半岛的任何地方都大。然而他在税收合理化方面的努力,却被低地国家的人们视为对自由的侵犯。也正是低地国家民众对新税收政策的反感,激起了16世纪的尼德兰革命,致使西班牙丢掉了尼德兰北部地区。在伊比利亚半岛,卡斯提尔的税收较其他地区更重,然而也正是由于卡斯提尔的税收合理化改革,使得西班牙帝国永远失去了葡萄牙(Elliott 1986)。威廉·贝克(William Beik 1989)和其他一些学者也认为,即使是路易十四在征税之前,也必须要与那些有国民代表大会的省份进行艰难的谈判。而那些没有国民代表大会的省份,就容易就范得多。贝克还特别提到,路易十四还曾经被迫给朗格多克留下了一笔相当大的款项,旨在为这个省份提供公共产品。

值得特别强调的是,尽管代议制在欧洲由来已久,但事实上它却是经历了一连串的考验,才最终成为被普遍接受的财政决策制度的。在许多古代城邦,代议制是最基本的治理原则(比如雅典和罗马,但是斯巴达除外)。在后来入侵罗马帝国的蛮族政权中,代议制也是其政治架构的重要组成部分。然而对于大多数的统治者而言,代议制绝不是一个讨人喜欢的制度。从罗马皇帝到绝对专制的君主,再到像威廉、玛丽这样的立宪制君主,欧洲统治者们还是不同程度地接受了这项制度。但是这个接受的过程绝不是风平浪静的,查理一世和路易十六甚至还为此而掉了脑袋(Rosenthal 1998)。由此可见,欧洲可能建立了比较有效的财政制度,但是这个制度调适的过程绝非轻而易举,因为它象征着君主权力的弱化。

代议制之于欧洲正如“仁政”之于中国。直到二十世纪,中国都没有形成在国家官僚体系之外的、让统治者和其臣民就税收问题进行协商的正规机制。然而,广大的中国民众也并不是全然地沉默和被动。那些大大小小的国内叛乱,其实就是因为沉重的税收负担,以及官员的中饱私囊。不论是在中国还是在欧洲,民众叛乱都是促成税收协商的一个重要途径(Wong 1997:231—251)。对于民众而言,要发动一次叛乱既代价高昂又充满着不可预知的危险。但是对于政府而言,要平息一次叛乱同样是伤筋动骨的事情。后面一个事实无疑在一定程度上限制了政府征税的欲望,只是在欧洲,轻徭薄赋从来满足不了统治者的财政需求。

基于上述的认识,我们对于欧洲和中国税收背后的政治经济的理解就会更加接近。中国的统治者可以用低水平的税收来维持一个国家,是因为这种低水平的税收已经可以供养一个相当庞大的常备军,并保持国内的政治平衡。这种政治平衡实质上就是通过限制皇帝和各级官员的巧取豪夺,以达到国内财政和政治的相对稳定。除此之外,皇帝也会投资于一系列对于乡村民众至关重要的公共物品,以换取黔首黎民对自己的拥戴。与此同时,在欧洲高度竞争的政治经济之中,为了支付与日俱增的军费,税收必须要保持在一个相当高的水平。为战争所累的统治者们,根本无暇顾及国内的公共开支——此类事务基本上都是由个人或行会、教堂这样的非政府组织主持的。尽管中国和欧洲的统治者都过着他们的臣民无法想象的奢侈生活,但是政治制度却决定了,他们能够从财政体系中拿走的部分是有限的。从政治的视角来看,凡尔赛宫和紫禁城是穷奢极侈的,但是从财政的视角来看,它们在整个国家的收入所占的比例并不高。另外,代议制政府的出现也并没有在任何意义上减轻国家的财政压力,一方面因为这个体系本身就是代价高昂的,而更重要的是因为这种新型的政府也必须要应对接踵而至的战争。

对历史的重新解读:平衡与难以预见的后果

在工业革命以前,经济增长的最重要的途径有两条:第一条是通过市场,第二条是通过改变农业劳动生产率。相比较而言,技术的变革只是一个外生的、人们始料未及的变数。因此之故,中国税收较低、公共物品供给较高的财政体制,就比欧洲税收较高、公共物品供给较低的财政体制更加契合那个时代的经济环境。也就是说,中国的财政制度比欧洲的财政制度更加优越。

尽管中国和欧洲统治者和人民的理想没有太大的不同,但是长期以来战争频度的差异的确使中国和欧洲形成了迥然有别的财政结构。最显而易见的是,中国皇帝更加重视“退出”行为所带来的威胁,而不是“呼吁”行为所包含的限制,因为他们不必应对接踵而至的战争。然而在欧洲一面,早在公元1300年以前,这套策略就已经不管用了,统治者必须要认真倾听臣民的声音。这些差异使得欧亚大陆两端的财政架构呈现出很大的不同,其演变的轨迹也渐行渐远。

在没有代议制并面临巨大地理和文化差异的情况下,中国建立起了官僚行政体制以统治帝国。中国的历史学家常常会质疑儒家思想的真实效用,但是与欧洲的政治理念相比,儒家思想的优越之处在于:它能够为上至皇帝、社会精英,下至目不识丁的农夫,提供一套既简明易懂又相当有说服力的行为规范。因为有了这样的规范,地方官员可以在社会精英的帮助之下为各类国家事务筹集资金。通常的程序是:皇帝向省级官员下发谕旨,明确提出对资金的需求。省级官员再将这一旨意传达到州县一级的地方官。公元18世纪的时候,中国的公共开支显著地增加。如果说公元18世纪的时候有一个国家在推动经济发展方面用力甚多,那一定是清朝统治下的中国,而不是英国、法国或欧洲的任何其他国家。

清朝统治者清楚地意识到,地理差异既可能带来诸多困扰,也可能转化为一种不可多得的优势。各级官员都从属于一个庞大的、垂直整合的官僚体系。在财政决策方面,富庶省份的官员通常需要与其他省份和中央政府的官员进行协调,以确保相对贫穷的地区能够得到常规性或非常规性的接济。如果没有这个资源调剂的过程,我们很难想象清朝如何巩固自己的边防。因此之故,中国的官员通常隐晦地将这个农业帝国划分为三类不同的区域。第一类区域是经济核心区及其周边的腹地。那些繁荣富庶的省份通常要提供大量的财政盈余,以接济周边相对贫穷的地区;第二类区域是北方和西南的边境地区,这些地区深居内陆,与异族政权迎面对峙;第三类区域是南部和东南部的沿海地区,这些地区包含着许多港口,与亚洲其他地区保持着频繁的贸易往来(Wong 2004)。在欧洲,是人们的呼吁之声而不是退出这个政权的决绝行为,催逼着国家提供更多的公共产品(以及军事资源)。在前面的章节中我们曾经提到,制度性的约束迫使统治者接受人们的诉求,尽管他们事实上是极不情愿的。关于国家预算的协商总是反反复复没完没了,但是我们或许可以想象,统治者可以在此过程中打造一个廉洁仁慈的好名声,从而避免“退出”的惩罚和“呼吁”的掣肘。尽管这样的做法从理论上说是相当的吸引人,但是也不能很好地解释欧洲税收的增长。当然,好名声可以让更多的“税收—支出”选项得到人们的支持,从而弱化不同政体在财政方面的差异。如果民众在统治者偏离平衡状态时可以及时开启惩罚机制,如果统治者能够始终秉持平衡状态的财政政策,名声机制的积极效果就是非常显著的。不管是在哪一种政治制度之下,只要统治者和其民众有足够的耐心,就有可能最终达到某种有效率的财政平衡(腐败程度低、税收水平高、公共物品供给水平高)。如果一个社会达到了建立在名声机制之上的税收平衡,统治者要么必须降低税率,要么必须向他的臣民提供大量的公共物品,否则就会招来抗税运动甚至是民众叛乱。

然而我们认为,上述基于名声机制的重复博弈而达到有效率的平衡状态的例子,在真实的历史中并不多见。欧洲人注重用制度来规范公共财政,就是因为欧洲统治者的行为从来都达不到“仁政”的标准。尽管个别君主的行为是可圈可点的(比如法国国王亨利四世),但是在一个没有约束力的制度构架之中,战争和腐败还是会渐渐地抬起他们丑陋的头,使整个社会退回到一种赤裸裸的、残酷的政治经济生态。公元1800年以前清代中国的历史,基本上达到了以轻徭薄赋、大量提供公共产品为特征的“仁政均衡”。但是之后的情形却急转直下。由于政治局面扰攘动荡,这个帝国不得不想尽办法去开拓新的财源。

由此可见,欧洲的财政平衡可能并不是其制度环境的结果,而更有可能是整个欧洲分裂割据的后果。在欧洲,如果没有长时期的分裂割据,就不可能有那么多的战争。即使是在每一个政权内部,采邑分封的制度也使人们对税收的增加有较强的抵制能力,并有可能为自己所属的群体铺设发声的渠道。因此之故,欧洲的统治者更加注重在国家边境或在国内各割据势力的交界之处征收贸易税。不管是从绝对值看还是从相对值看,欧洲国家从贸易当中获取的财政收入都超过中国。欧洲的关税既有国家之间的,也有一国之内的。事实上,公元1700年时存在于欧洲的各个政权几乎都是征服、联姻和遗产继承的结果。正如我们前文中所提到的,即使已经长期地处在同一个国王的统治之下,不同的省份还是保留着自治的传统和机制。尽管这样的自治使当地民众能够发出他们的呼吁之声,但是也造成了一国之内的关税壁垒,使得国王能够从中攫取大量的财政收入。在整个公元18世纪,法国和西班牙都力图打破国内的关税壁垒。这样的举措是旨在提高经济产值的改革方案的一部分,但是却因破坏了财政平衡而遭到地方精英的抵制。大革命之后,法国建立起代议制政体,此前长期存在的国内关税壁垒很快就被移除了。然而形成鲜明对照的是,英国和爱尔兰在公元1801年正式合并,但是早在一百多年以前英国就已经确立了代议制政体。由此可见,代议政治和财权收归中央之间,并不存在简单和必然的因果关联。而我们力图要说明的是,高度竞争的地缘政治格局不仅导致了欧洲旷日持久的战争,还严重地扭曲了欧洲内部的贸易。

中国的财政体制很适合在前工业化的经济条件之下,提升民众整体的福祉。轻徭薄赋和高水平的公共产品投资,通常能够带来正面的经济效应。中国的财政制度可以承受得住各种各样的天灾人祸,尽管这些灾祸足以影响到整个社会的经济安全和普通民众的物质福利。税收和国家开支之间基本上维持在平衡的状态。在欧洲,也有许多人曾经希望改变那种高税收、低公共产品供应的财政模式,但是面对着庞大的军费需求,他们无一例外地败下阵来。

在公元1850年以前的几个世纪,中国统治者通常能够有效地应对各种经济机遇和挑战。在这样一个囊括了不同地域、不同社会阶层的帝国,适度税收是实现一种全方位的平衡的关键一环。然而在公元18世纪,随着人口的增加和帝国版图的扩展,要达到这种财政、社会和经济的多维度平衡,总体来说是越来越困难了。尽管这个国家推行了许多政策,让人们有可能到那些尚未开发的地方去寻找新的机会,但仍然有一部分人在天灾人祸的打击下显得相当孱弱和无助。

在欧洲,高税收、高军费的财政平衡很少给普通百姓带来直接的福祉。但是除了公共产品投资长期不足之外,这种财政制度却也带来了一些意料之外的正面效应,使欧洲拥有了一些中国所不具备的优势。例如,政府对武器的大量需求,促进了技术的变革。即使是与战争无关的领域,也能够因此而受益。如果不是政府不遗余力地推动,促成了一些原本可能不会发生的技术变革和投资增长。当然,谁也没有料到会出现这个结果,因为当时的欧洲国家从来没有将提升经济的总体水平作为自己努力的目标。举个例来说,国家大量投资研发速度更快、性能更好的军舰。但是在这个过程中,与船舶制造相关的技术就逐渐积累并传播开来,最终所有船只的速度都得到了提升。同理,在大炮和海军装备不断升级的同时,商业和民生也不断地得到改善。当然,这样的观点其实已经是老生常谈了(Nef 1950)。我们希望强调的是,必须要将这种意料之外的长期后果与国家的直接意图进行对比。对于近代早期的欧洲国家而言,最关切的事情莫过于战争。相比较而言,帝制晚期的中国还更多地关注到社会福利的问题。这个观点与第三章中提到的“欧洲制造业因缘际会地分布在了城市之中”的结论前后呼应。在这两项观察中,我们都明确地区分了意料之外的因素和刻意人为的因素对于长期经济发展的影响。

如果只是从近代早期欧洲和帝制晚期中国两个例子来观察,似乎要得到这样的结论:持续的动荡比长久的和平更有利于促进经济发展。但是另一个必须直面的事实是,包括非洲、南欧、中欧、东南亚在内的许多地区,也经历了长期的分裂和战争,却没有像工业革命前的欧洲那样因祸得福,占尽先机。未来的研究需要进一步解释,为什么这些高度竞争的地区没有走上资本密集型的技术变革之路。不过显而易见的是,政治竞争和军事冲突并不一定会带来技术变革和经济发展。

公元1850年之后的中国和欧洲

从某种程度上说,在公元1850年之后,中国和欧洲的国家财政、战争和经济发展之间的关系,与一个世纪以前已经截然相反。中国“低税收,高公共产品供给”的财政平衡模式已经难以为继,取而代之的是以筹集军费为目标的高税收财政体制。筹集到的军费一方面用于扑灭公元19世纪中期国内此起彼伏的叛乱,一方面用于加强军备,抵抗外侮。因此之故,中国政府投资于公共物品的意愿和能力,比起一个世纪以前大大降低。就像更早期的欧洲国家一样,公元1850年之后的中国也开始将国内贸易和国际贸易作为主要的财政收入来源,并提高了政府垄断的食盐销售价格。

与上述情况形成鲜明对比的是,欧洲各国不再专注于代价高昂的战争。而在此之前,正是这些纷至沓来的战争导致了国家财政急剧膨胀。随着战争开支的减少,欧洲各国开始提供越来越多的公共产品。19世纪40至50年代,贯穿欧洲大陆的铁路开始建造;19世纪后半期,欧洲各国又开始建立污水处理系统、埋设下水管道、铺筑城市路面、安装路灯等等,以提升城市的形象和宜居程度。在增加公共产品供给的同时,欧洲人还完成了从18世纪就已经开始向自由贸易的转变。这些转变有的是发生在一国之内,有的则是由各个国家协同完成。1847年,英国单方面地废止了“谷物法”;1860年,英国和法国签订了一份重要的贸易条约。

中国和欧洲财政制度的这些变化,都发生在工业革命之后,并未对工业革命的发生起到助推的作用。然而,19世纪下半期的中国完全有可能在调动资源、促进经济发展方面做得更好一些。因为与18世纪相比,当时的中国政府已经能够获取到更多的国家收入。但是1895年之后税收的大幅度增加,其实是列强逼迫下的无奈之举。增加的那些财政收入,也大多用作了战争赔款。近代早期欧洲的军费开支,很难直接地、正面地推动经济发展。同样的,19世纪末20世纪初中国的战争赔款,也几乎不可能成为当时中国经济的催化剂。

1849年,中国的财政收入为白银4259万两,其中77%来自农业和贸易盈余。36年后,中国的财政收入增长到了白银7700万两,其中征自贸易的税款已经达到了此前的4倍。从18世纪20年代至19世纪40年代,中国政府的开支保持在白银3000万至4000万两之间。然而从19世纪60年代至19世纪90年代,中国政府的开支迅速地翻了一番,达到白银7000万至8000万两(滨下武志 1989:66)。传统的观点认为,此时的中国是一个积贫积弱的国家。但是一个真正积贫积弱的国家,显然不可能使国家收入和国家开支都增加得如此之快,所以这个事实其实反映着一个更加重要的变化,即这个国家已经有能力筹措远远超出此前预期的国家收入。尽管许多时候仍然是入不敷出,但是这个国家已然具备了应对外国挑战的财政实力。

这些新增的财政收入,相当大一部分都是来自海关。除了为外国贷款做担保之外(这些贷款被用于平息1867年发生在中国西北部的回民叛乱),海关税收在19世纪80年代还被用于修建铁路(滨下武志 1989:68,72)。中央政府对于海关税收越来越严格的控制,说明这个国家正在不断提升进行基础制度建设的能力。如果我们不再紧盯着19世纪末清政府救亡图存的失败,而是将它与18世纪时的清政府进行比较,我们就不难看到她在财政能力方面的长足进步。在1911年,也就是这个帝国的最后一年,它的财政收入达到了前所未有的3亿200万两白银。其中,农业税从原来的白银3000万两增加到白银5000万两,贸易税达到了白银2亿700万两,其余的4500万两白银则来自各种杂项收入。尽管晚清政府在许多方面都已显得疲弱不堪,但敛财的能力却绝不在此之列(魏光奇 1986:27)。但是不幸的是,1895年中日甲午战争的赔款,几乎已经相当于朝廷一整年的收入,而1900年拳乱之后的庚子赔款,更高达甲午战争赔款的1到1.5倍。由此可见,让中国的财政状况岌岌可危,最后陷入绝境的,其实是付给列强的巨额战争赔款。

如果中国未曾背负如此沉重的国际债务,并将新增的国家收入用于发展经济,结局会是怎样呢?是否有一些迹象可以证明,当时的清政府其实完全有可能更加有效地利用这笔资金?通常来说,人们会将19世纪末中国工业化的失败与日本明治维新的成功相比较,但是这样的比较往往会掺入一些历史的后见之明,人们总是或多或少地将20世纪中期中日经济发展的差异投射到19世纪。如果研究者们能够认真地评估当时的中国事实上都做了些什么,如果有更多的资金作为后盾,她又会怎样去推动一场经济变革,那么最终得出的结论会积极和正面得多。本杰明·艾尔曼(Benjamin Elman)对于中国科学和技术演变历程的研究,涉及了19世纪末期的一些变化。他认为:中国学术中对于自然界进行探究的传统和西方的自然科学,在19世纪60年代的时候交融在一起。不论是作为政府官员后备的、受过精良教育的士人阶层,还是学识有限的普通工匠,都对来自西方的科学和技术产生了浓厚的兴趣。 而日本却是在十多年之后才发展到这样的程度。为了获取消化和发展舶来技术的经验,日本的官员还专程考察过中国的兵工厂和造船厂(Elman 2005: 283—395)。

日本经济思想史家泰萨·莫里斯-铃木(Tessa Morris⁃Suzuki)发现,19世纪末20世纪初时,日本曾经通过许多地方性的学术群体来传播技术和知识,而中国的省级地方政府也曾经试图在其所辖的县份建立类似的知识共同体(Morris⁃Suzuki 1994; Jin 1919)。如果我们更加直接地去搜寻19世纪的证据就会发现,以往人们深信不疑的“日本人比中国人更加坚定和努力地推动经济发展”的结论其实是站不住脚的。在1900年之后,如果中国人能有更多的财政和组织资源去支撑经济改革的种种努力,那么工业化和经济发展或许都是可以期待的目标。但是中日战争和义和团叛乱之后的巨额赔款,使得中国财政陷入了前所未有的困境,国家再也不可能投入大量资金以发展经济。在19世纪末期,尽管中国已经不能像日本那样全力以赴发展经济,但是地方官员所掌握的财权却比以前更大了。所以我们可以设想,如果中国所面对的外部威胁减弱一些,中国人可能会付出更多的努力去争取经济的发展。但是如果与外部世界的接触更少一些,中国很可能会继续保持那种长期延续的财政平衡,既没有机会也没有足够的压力去开启一个脱胎换骨的转变历程。

19世纪的欧洲也经历了税收增加、财政变革和国家对经济事务越来越多的介入。即使不了解亚历山大·格申克龙(Alexander Gerschenkron)的“后发优势”理论(1962),当时的欧洲国家也越来越重视经济的发展。军费在国家财政(以及经济总产值)中的比例逐渐下降,这与当时中国形成了鲜明的对照。由此可见,肇始于法国大革命的政治变革,推动着当时的欧洲走上了一条与中国渐行渐远的道路。当中国的皇帝将越来越多的钱花在打仗上(或者是用作战争赔款),欧洲大陆的国家却在想方设法地加大对经济的投入。当然,英国是一个例外,因为高税收是这个帝国得以存续的重要条件。但是因为英国的人均收入相当高,所以她既可以供养全世界最庞大的海军,也可以拿出足够多的钱投资于公共产品(Davis与Huttenback 1986)。

在开拓海外殖民地的同时,欧洲国家在不同的时期、不同的领域,通过各种各样的方式增加对于公共产品的投资。彼得·林德特(Peter Lindert)的研究(2004)集中讨论了教育和公共福利方面公共开支的增加。这项研究也揭示出:从19世纪80年代到20世纪中期,代议制(呼吁的机制)在公共服务拓展的过程中发挥了至关重要的作用。但是福利国家和新的教育体系的建立,首先还是要依赖不断增加的公共开支。在交通运输方面,19世纪的公共开支主要包括修建道路、疏浚运河、铁路建设补贴,以及交通建设(港口、桥梁和道路)的特许经营。还有一些由地方政府主导的开支,主要用于改善本地的公共设施,例如城市发展过程中对于公共卫生、饮用水、街道照明、市场和交通服务的需求。

当然,公共产品的增加也同样依赖能使人们发出呼吁之声的制度。拥有代议制政府的国家通常更愿意将一部分中央财政经费花在公共事业上。正是因为如此,铁路、运河以及其他许多重要的公共设施才获得了必不可少的建设经费。同样重要的是,地方基础设施的建设和教育体系的完善,也在相当大的程度上依赖于呼吁机制。英国国会就曾通过法案,授权建立公路信托基金和铁路公司(Bogart 2005; Bogart与Richardson即将出版)。呼吁机制还使许多城市有权力决定,像照明、供水等公共产品,究竟是由他们自己提供,还是交给一些公共部门去经营和管理。最后,19世纪欧洲蓬勃兴起的非营利性组织,也在相当大的程度上得益于呼吁机制的存在。因为不管这些组织是信用合作社、储蓄银行还是农业改良区,都取决于其成员的能力,而这种能力又在相当程度上来自于政府给予他们的发言权。

不断提高的公共产品供给,标志着欧洲旧制度的终结。然而19世纪也并不是一个与过去完全决裂的时代。军事仍然是各个国家极其关切的问题。因此,欧洲各国发展贸易、修建铁路不仅仅是为了追求经济利益,还有着保持欧洲均势的更深层用意。也是出于同样的原因,中央政府一般不愿意看到地方政府(尤其是拥有自治权的城市)掌握财权。限制城市财政独立的最主要意图,是为了避免地方政府与中央政府争夺财政收入。因为在财政上受到严格的限制,地方政府就只能依靠私人机构来发展公共设施。呼吁机制对于公共产品的供给至关重要,但是中国的历史也告诉我们,欧洲的经验绝不是放之四海而皆准的——在更早一些的时代,中国的公共产品供给水平之所以高于欧洲,并不是因为那时的中国存在着某种形式的呼吁机制,而是因为统治者害怕民众选择退出(Wong 2007)。

本章用一个简单的政治经济学模型,讨论了中国和欧洲公共财政的差异。在将这个模型用于解释历史的时候,我们将它打磨得更加复杂和精致。通过这样的方式,我们最终对工业革命以前欧洲和中国财政制度的关键性差异有了一个更好的理解。

或许这一章最有争议的部分就是认为,在工业革命以前,中国的政治经济(尤其是财政制度),比欧洲的财政制度更有利于促进经济发展。因为中国的皇帝在大多数情况下,并不是掠夺成性的独裁者。不仅如此,中国的财政制度(尤其是清代的财政制度)还非常重视适度征税,以及提供大量的公共产品。这样的制度推动了农业和商业的发展——准确地说就是实现了欧洲经济史学家津津乐道的“斯密型增长”。但是“斯密型增长”并不一定会将整个经济带入工业化的轨道(Wong 1997:9—52)。

欧洲的情况恰与中国形成鲜明的对照。增税的政治压力引发了统治者和社会精英之间的冲突。在农业商品经济的短期视角之下,这样的压力基本上没有什么正面的意义。然而从更长远来看,这样的压力反而形成了一种有益的刺激,促成了未来的政治和经济转型。战争当然是劳民伤财的,但它同时也提供了对工业制成品的庞大需求。但是我们需要谨记的是,竞争性的国家体系并不一定会促进经济的发展。像非洲、东南亚这样一些地区,国家之间激烈的竞争只是导致了无休无止的战争。

还有一个显而易见的事实是:直到工业革命开始以后,以及统一的中央政权开始兼并财权以后,代议制度的直接优势才真正显现出来。在近代早期,除了最小的国家之外,所有欧洲国家的财政制度都是效率低下、各自为政的。在这样的制度之下,尽管欧洲各国的税收比例高于中国,但是公共物品的供给水平却相当低。中国的事实还让我们看到,尽管代议制在19至20世纪的欧洲发挥了至关重要的作用,但并不是所有地区、所有时代的公共产品供给都必须依赖代议制的推动。

19世纪中期,中国面临着越来越严重的内忧外患,而且也因未曾发展起运作大规模财政体系的能力而付出了巨大的代价。要适应一个以战争为主导的世界是非常困难的。然而1949年之后的中国历史再一次说明:建立一个高税收、高公共产品供给的财政体系,并不一定需要通过代议制政体。1949年直至改革开放,许多类型的公共产品都被提供给大众,比如普遍设立小学、建立覆盖全国的医疗卫生体系、进行基础设施建设等等。

1978年以后,中国政府一直致力于经济改革,许多经济领域都经历了所有制改革。到目前为止,中国的要素市场——尤其是资本市场——还存在着许多严重的问题。但是从经济发展中所获得的收益,有相当大的一部分都已经投入到基础设施建设和其他各类公共产品之中。尽管中国的公共部门经历了巨大的收缩,但是对于一些传统公共部门的投资仍然是有增无减。尽管中国共产党从来没有放松对于政治权力的掌控,这些经济领域的变化还是实实在在地发生了。在未来的十到二十年中,中国或许会推动新一轮的政治转型。但是这场转型开启的动因,绝不会是因为此前的中国政府无法提供足够的公共产品而招致不满。

在本章中,我们特别强调欧洲各国财政制度的变化,对于中国各地财政制度的差异却只是粗略地提及。在这一章中,我们将政权空间规模差异作为一个给定因素,对中华帝国与欧洲高度竞争的政治体系进行了比较。在前面的几章中我们曾经多次提到:许多高度竞争的政治体系都未能像欧洲那样,最终博弈出一个罕见的、有利于经济发展的平衡局面。同样的例外也出现在帝国体制之中。中国的官僚体系非常重视公共产品和农业生产,与其他帝国相比,这也是一个独一无二的制度安排。在蒙古人统治过的三个帝国(俄罗斯、波斯和中亚)中,没有一个拥有与中国相似的治理结构。蒙古人或许是不愿、或许是不能,将他们已经相当了解的中国式政治结构移植到其他帝国。因此,在幅员辽阔的大国之中,中华帝国所达到的那种平衡也是绝无仅有的。我们并不认为欧洲能够代表所有的竞争型国家,中国能够代表所有的帝国。而是说在竞争型国家体系和帝国之中,她们分别构成了两个特别成功的样本。接下来我们应该进一步地讨论,欧亚大陆两端截然不同的两种政治平衡究竟是怎样维持下去的。

(1) 在此之后,一些国家为了调遣军队而修建了道路,这些道路也同时有利于改善交通条件(参见Arbellot 1973)。

(2) 当然也有一些例外,比如18世纪的法国就曾经投资修建皇家道路。但是值得强调的是,这些皇家道路的修建其实是一种政治策略,而且直到工业革命前夕,才出现了这样的投资。

(3) 据理查德·邦尼(Richard Bonney 2007)估算,凡尔赛宫的修建成本为9200万里弗,而这只占路易十四半个多世纪统治期内全部税收的不到2%。