“十三五”时期，就业领域面临许多新的矛盾和挑战，就业任务仍然十分繁重：总量压力依然存在，需要在城镇就业的新增劳动力年均仍有约1500万人；劳动力技能水平与市场需求不匹配、劳动力供给与需求失衡的结构性矛盾更突出；劳动者就业诉求更高更多元。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，坚持就业优先战略，实施更加积极的就业，创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。这是解决新时期就业问题的基本方略。

完善创业扶持政策，鼓励以创业带动就业，建立面向人人的创业服务平台。这是面对全球新一轮科技革命与产业变革、我国经济发展新常态下的趋势变化和长期存在的就业压力提出来的。大学生创业值得鼓励，但更重要的是如何提高大学生的就业能力。把创业与就业结合起来，以创业带就业，将催生经济社会发展新动力，是稳增长、扩就业、激发群众智慧和创造力、促进社会纵向流动和公平正义的重大举措，对调整经济结构、实施创新驱动发展战略具有重要意义。

就业是民生之本，创业是就业之源。以创业带动就业，促进就业质量不断得到提升。为鼓励创业带动就业，需要在制度环境方面下功夫。如深化商事制度改革，减少审批事项，规范审批行为；拓宽创业企业的融资渠道，解决创业企业尤其是小微企业融资难的问题；对首次创业的高校毕业生和就业困难人员给予政策补贴；等等。

伴随着技术进步的迅猛发展带来的产业结构升级，当前全球都面临着产业结构和生产方式的调整。在中国制造走向中国创造这一过程中，技能落伍的劳动者面临着转业转岗，结构性就业矛盾难以避免。我国一方面在传统产业处于追赶地位，而另一方面在很多新兴产业走在技术进步的前沿，因此我国的劳动力市场面临着更大的转型压力，对劳动者的技能要求也越来越高。劳动者，特别是技能单一的劳动者，面临技术升级、工作方式变革、行业转换的风险。国际经验表明，职业技能培训是化解结构性就业矛盾的主要手段。一方面，要发挥企业的主体作用，对用于职工转岗培训、技能提升的相关支出予以补贴。另一方面，对农民工和失业人员的培训，需要发挥公共就业服务部门的作用，切实提升这两类人群的就业能力和职业转换能力。

我国的劳动力市场仍存在形形色色的歧视问题，如户籍歧视、年龄歧视等。应进一步加强反歧视法律法规对劳动者的保障作用，尽快通过立法或司法解释增强反就业歧视相关法律法规的操作性，并进一步拓宽其适用范围，加大用人单位的举证责任。在维护劳动力市场的公平性上，公共部门应该发挥示范作用。公共部门的人事管理制度是劳动力市场公平和规范程度的标杆，必须改革当前公共部门在选人、用人制度上存在的大量不规范的情况，清理同工不同酬等现象。

加强就业援助，帮助就业困难者就业。加强就业援助，帮助就业困难者就业。为此，要进一步落实和完善援助政策措施，将日常援助和集中援助相结合，提高针对性和有效性，通过鼓励企业吸纳、公益性岗位安置等多种渠道帮助就业困难人员尽快就业，确保零就业家庭动态清零。

目前我国产业结构复杂、企业数量多，企业的性质、规模、用工方式多种多样，劳动者也存在着多种多样的诉求。而且当面对经济结构调整带来的工作转变，“双创”带来的小微企业、创新型企业的发展等新的变化时，旧的单一标准的劳动关系认定就难以应对新的就业形式和新型用工方式的挑战。应该积极探索对企业和劳动关系的分层管理，允许一些更加灵活的劳动关系存在。对于小微企业、初创企业等，在劳动合同关系的认定、企业规章制度的建立、员工绩效要求等方面应给予更宽松的环境。对于企业高管、核心技术人员的劳动关系也应该给予双方更多的谈判空间。

同时，无论是否与用人单位签订标准的劳动合同，劳动者的安全、健康等基本权益都必须得到保护。因此，对于基本的劳动标准，如工作条件、工作时间、最低工资等应设立最低标准。同时，尽快推进社会保险跨地区跨部门转移接续的便利性，设立全国性的调剂金制度，使更多的劳动者特别是就业流动性较强的劳动者有意愿参加城镇职工社会保险。

进一步提高高等教育规模和质量。中国要实现高质量发展，实现“三大变革”，不仅面临着劳动力供给减少的挑战，而且面临着接受过高等教育的劳动力在全部就业人口中的占比低于典型经济体的现实。为此，需要进一步加快高等教育改革，放宽和支持民办高校发展，加强国内外高校的引进和合作，在结构优化的前提下适度扩大高等教育规模，并以“双一流”高校建设带动高等教育质量提高，不断提高劳动力平均受教育年限，进一步提升人力资本质量。(www.daowen.com)

加强对接受过中等教育的劳动力的培训。中国接受过中等教育的劳动力在全部就业人口中的占比显著高于典型经济体。针对这一现实，着眼于“三大变革”，进一步完善职业教育和培训体系，以企业为主体，深化产教融合和校企合作，重点加大对接受过中等教育的劳动力的培训和再教育，加快推动这一群体的知识、技能更新。

我国劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端的一个重要表现就是，新型城镇化没有实现农村居民向城市居民的纵向流动，农民工通过代际升级改变家庭命运的愿望难以实现。农民工在城镇劳动力市场上遭受诸多不公待遇，例如多从事自我雇佣工作，缺乏劳动合同的保护，无法享受相应的社会保障等。

农民工实现市民化，首先就要做到经济融入。据相关调查显示，农村流动人口与城镇户籍人口在劳动力市场表现方面有明显的趋同势头。如果能够进一步改革户籍制度，减少户籍对劳动力流动的限制，推动教育、医疗、社会保障、文化等基本公共服务的均等化，将进一步加快农民工的市民化进程，从而为劳动力市场的均衡、高质量发展提供坚实的保障。

推动人力资本由公共管理部门、金融部门向生产性部门流动。人力资本特别是大学以上学历劳动力在公共管理部门、事业单位、金融机构等部门的过度配置，导致人力资本在非生产性部门过度配置而在生产性部门配置相对不足，制约了动力变革、效率变革和质量变革，不利于加快产业升级和提高经济增长质量。因此，应加快政府职能转变，深入推动公共管理部门和事业单位改革，进一步打破金融等行业的垄断地位，推动人力资本由非生产性部门向生产性部门流动。

各级政府应该把人力资本投资和提高就业服务质量作为促进高质量增长的关键性举措来做。例如，在就业服务领域，可以采用政府购买服务等形式，吸引社会力量参与服务的提供，进一步拓展服务内容和服务方式，加强对于服务效果的综合评估，防止单纯以服务人次数进行补贴的做法。在就业较为集中的区域，配备公共图书馆并提供讲座、夜校等公共资源鼓励支持各类主体探索互联网时代的新型教育培训形式，如在线课程等。在终身教育和职业教育中应更多发挥企业和行业协会的作用。加大对进行职业教育和培训企业的补贴力度，更好地利用公共资源撬动企业的积极性；单个企业，特别是中小企业组织培训的难度较大，应该更多通过行业协会、产业联盟来开展教育培训；推动职业院校与企业更为紧密协作，鼓励行业企业参与办学和管理，改变目前在专业设置、课程内容、教学方式等方面以教育部门为主导的局面，给企业更大的话语权。此外，还可以参考带薪年假制度，探索将员工培训作为普遍性的劳动标准。

【注释】

[1]“黑天鹅”：又称“黑天鹅事件”，指那些出乎意料发生的小概率风险事件，通常会引起市场连锁负面反应甚至颠覆。

[2]“灰犀牛”：又称“灰犀牛事件”，主要指明显的、高概率的却又屡屡被人忽视、最终有可能酿成大危机的事件。