20世纪90年代以来，一方面，农民在实现温饱之后，增加货币收入的愿望强烈，落后的农业产业结构和较低的劳动生产率水平对这一愿望的实现构成严重制约；另一方面，农民单家独户分散经营与大市场之间的矛盾越来越突出，周期性出现“菜贱伤农”“粮贱伤农”现象，市场化对农业持续发展、农民持续增收形成巨大压力。以市场为导向，以效益为中心，以科技为支撑，围绕主导产业，优化组合各种生产要素，对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，形成市场带龙头、龙头带基地、基地连农户，集种养加、产供销、内外贸、农科教于一体的农业经济管理体制的运行机制应运而生。

在2018年的中央农村工作会议上，习近平总书记明确指出，我国农业正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要坚持以农业供给侧结构性改革为主线，走质量兴农之路，实施质量兴农战略，不断提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国的转变。这一重要论断，明确了推进农业供给侧结构性改革要走质量兴农之路，为我们做好农业农村经济工作提供了遵循。

落实习近平总书记重要指示，应按照高质量发展的要求，以实施乡村振兴战略为总抓手，推进农业供给侧结构性改革为主线，坚持质量兴农、绿色兴农、效益优先，加快转变农业生产方式，加快农业转型升级，加快推进农业农村现代化。

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础。当前和今后一个时期，要顺应亿万农民对美好生活的向往，立足国情农情，统筹推进乡村振兴高质量发展，坚持农业农村优先发展和城乡融合发展，从而推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。在进入中国特色社会主义新时代的历史背景下，实施乡村振兴战略，意义重大，影响深远。

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上海市实施乡村振兴战略调研报告

为贯彻落实习近平总书记近期在上海市考察时对上海市实施乡村振兴战略的重要指示精神，日前，国家发展改革委农村经济司会同住房城乡建设部村镇建设司、农业农村部发展规划司组成联合调研组，赴上海市开展专题调研。调研组实地走访农户、家庭农场、农业企业等经营主体和村级组织，召开市、区有关部门座谈会，就上海市实施乡村振兴战略、做好郊区乡村规划、发展现代都市绿色农业、开展农村人居环境整治、促进农民增收等方面的进展成效、路径模式进行了交流讨论。通过调研，总体感受是，作为全国率先步入城镇化、工业化后期的特大城市，上海市依托自身优势，紧紧围绕强村、富民、美环境，不断探索、持续推进农业农村现代化，取得了积极成效，为深入实施乡村振兴战略创造了良好的条件、奠定了坚实的基础。同时，结合学习贯彻习近平总书记近期在上海市考察时对上海市实施乡村振兴战略的重要指示精神和调研实际，我们对像上海市这样的大城市实施乡村振兴战略作了进一步思考。现将调研报告择要印发，供参考。

一、上海市有条件、有基础成为实施乡村振兴战略的引领区

上海市作为国际化大都市和我国经济社会发展水平最高的地区，2017年城镇化水平已经接近90%并趋于稳定，第一产业增加值仅占全市GDP的0.33%，农村居民人均可支配收入达到27825元，居全国首位。同时，上海市仍有9个涉农区、125个乡镇及涉农街道园区、1577个行政村，农户99.13万户、农村人口256.67万人，耕地面积286.2万亩，郊区和乡村占全市陆域总面积85%左右，近三分之一的常住人口居住在乡村。郊区乡村既是上海市的重要组成部分，也在拓展发展空间、保障市民生活、提供环境容量、涵蓄城市资源、传承乡村文化等方面发挥着不可替代的作用，滋养着城市生生不息、可持续发展。

2017年以来，上海市委、市政府认真学习贯彻习近平总书记重要批示指示精神，切实将实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，通过强化规划引领、彰显品牌特色、优化人居环境、突出富民为本，实施了一系列强农惠农政策，城乡一体化水平不断提高，在全国各省区市中率先进入了城乡融合发展新阶段，上海市的乡村正朝着现代化国际大都市的亮点和美丽上海的底色目标大步迈进。

（一）强化规划引领，明确振兴路径。上海市通过用好政策组合拳、完善乡村规划体系，着力谋划一条具有时代特征、中国特色、上海特点的社会主义乡村振兴道路，既满足国际大都市对乡村的需求，又充分体现乡村全面振兴的总要求。一是相继出台贯彻中央一号文件的实施意见、《上海市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《上海市乡村振兴战略实施方案（2018—2022年）》，已出台和正在制定乡村振兴战略配套政策19个，形成了“1个实施意见+1个战略规划+1个实施方案+19个配套政策”的乡村振兴战略政策体系，确立起上海市实施乡村振兴战略的“四梁八柱”。二是按照“主城区—新城—新市镇—村庄”的城乡体系，加快推进乡村规划编制工作，重点聚焦乡村地区的村庄布局规划、新市镇总体规划、郊区单元规划和村庄规划编制。截至目前，9个涉农区均已完成村庄布局规划，需编制新市镇总体规划的84个乡镇已完成和在编42个，启动郊野单元（村庄）规划编制32个。三是全面完成9个涉农区区级设施农用地布局规划、全市休闲农业和乡村旅游产业发展规划和设施布局规划编制，加强乡村产业布局规划，推动农业产业规划和耕地保护规划形成一张图，做到规划既落图又落地。

（二）坚持高质量发展，主打都市现代农业绿色牌。上海市着力构建以绿色生态为导向的农业现代化体系，推进农业高质量发展和农村产业融合发展。一是以农业供给侧结构性改革为抓手，制定出台都市现代绿色农业发展三年行动计划。率先探索粮食生产功能区、蔬菜生产保护区、特色经济作物优势区的划定与建设。在全国率先整建创建国家现代农业示范区，推进绿色、高质、高效示范区建设。二是加大农业面源污染综合治理，促进农业可持续发展。探索畜禽养殖废弃物资源化利用新途径，促进种养结合、生态循环，实施农药化肥减量化和农作物秸秆综合利用，全市农作物（粮油作物）秸秆综合利用率达94%。崇明区利用区域生态优势，因地制宜发展“稻田养鳖”“稻蟹共生”“菜蚓鳝”等生态循环农业，生态效益和经济效益显著。三是大力挖掘本土传统优势农产品，发展品牌农业。开展草莓、西瓜、大米等地产优质农产品品鉴推优，扩大地产优质农产品品牌影响力，着力打响“上海制造”品牌。金山区发布了上海市第一个全品类农产品区域公用品牌“金山味道”。松江区全力打造“松江大米”，不断扩大种植规模，平均售价比普通大米高出一倍。

（三）加大投入力度，建设生态宜居的美丽乡村。结合大城市郊区乡村发展特点，上海市分层次推进农村人居环境整治、美丽乡村示范村建设和乡村振兴示范村建设。一是有序推行农民集中居住。实施自然村落归并行动计划，鼓励“三高两区”（高铁、高速公路、高压线，生态敏感地区、环境整治地区）、规划撤并村、纯农地区30户以下自然村的农民进城镇集中居住，或向保留村平移集中居住。松江区小昆山镇自2008年以来以小城镇建设为抓手，实施宅基地拆旧复垦，推动镇内近三分之二的农民进城镇集中居住，原有宅基地复垦后与周围耕地集中连片，形成了颇具规模的设施粮田和菜地。二是不断改善农村人居环境。近十年来，上海市已累计完成近60%的村庄改造，预计到2020年将完成全部村庄改造任务。今年以来，以“四好农村路”建设、垃圾治理、生活污水处理、水环境整治等11项整治任务为主攻方向，全面实施农村人居环境整治，确保到2022年所有行政村实现全覆盖。三是开展美丽乡村、乡村振兴示范村创建。以“美在生态、富在产业、根在文化”为主线，着力打造宜居、宜业、宜游的美丽乡村示范村，已累计评定市级美丽乡村示范村82个。启动乡村振兴示范村试点工作，确定了9个村（每个涉农区1个）列入首批创建单位，并发布了全国首个乡村建设地方标准《乡村振兴示范村建设指南》。建成金山廊下等6座郊野公园，已成为市区的后花园、市民的好去处、农村的新典范。

（四）支持创新创业，促进农民持续增收。上海市通过加快培育新型职业农民、发展新型集体经济、加强农村综合帮扶等工作，积极开拓农民增收的新方法、新途径。近年来，全市农民收入增幅始终快于城镇居民收入增幅。一是以产业发展为导向、促进就业为目标、非农就业为重点、精准对接为路径、一区一计划，对未就业且有就业创业意愿的农民，通过建档立卡“一人一策”提供就业创业培训和就业创业服务，促进农民就业创业。对已就业农民，根据不同需求分类施策，提供个性化技能提升培训服务，促进更高质量就业。二是通过不断完善教育培训、认定管理和政策扶持“三位一体”的培育体系，加快培养一支“爱农业、懂技术、善经营”的新型职业农民队伍。预计全年可认定新型职业农民1.35万名，完成3083人的新型农业经营主体带头人轮训。三是深入推进农村改革，鼓励开展农村闲置农房、存量集体建设用地盘活利用试点，用于民宿民俗、休闲农业、乡村旅游、康健养老等产业发展，为促进农民增收创造了良好条件。加快推进镇级农村集体产权制度改革，积极推动镇村集体经济组织实行年度收益分配，促进农民财产性收入持续增长。上海市松江区在全国率先培育和发展家庭农场，破解了“谁来种田、怎样种田”的问题，粮食生产经营成为从业农民家庭收入的主要来源。四是整合市、区各方力量，筹措帮扶资金，帮助经济相对薄弱的纯农地区建设一批收益稳定长效的“造血”项目，提高生活困难农户生活质量和水平。

二、对大城市推进乡村振兴战略的思考

实施乡村振兴战略、实现农业农村现代化，既是贯彻落实党中央、国务院决策部署，事关战略全局的重要任务，也是大城市建设现代化城市、提升城市能级和核心竞争力、重塑工农城乡关系、记得住乡愁的必然要求。因此，需进一步认识和明确市域内乡村的定位，促进乡村与都市功能深度融合，激发乡村自身发展活力，回答好以下三个问题：一是大城市需要什么样的乡村？二是大城市乡村的主要功能应该是什么？三是怎么建设大城市的乡村？

（一）找准大城市乡村的定位。有人认为，像上海市这样的大都市，农民迟早都要进城，没有了农民，就没有乡村，也就不存在“三农”问题。必须看到，虽然我国常住人口城镇化率已经接近60%，大城市的城镇化水平更高，但无论各省区的省会、首府，还是深圳、厦门、宁波、青岛、大连这些较发达的城市，甚至北京、天津、上海、重庆这样的大都市，都还有乡村、有农民、有耕地。即使将来城镇化水平更高一些，大量农民生活在农村的国情也不会改变。在实施乡村振兴战略的大背景下，需要我们对大城市乡村的地位和作用重新认识、重新定位。第一，乡村始终是城市的有机组成部分。城市不可能漫无边际扩展，城市人口也不可能毫无限制地增长，大城市更需要明确城市边界。从国外的经验看，大城市的乡村，不仅是农民生产生活的承载地，同时也能吸引大量非农就业人口居住、旅游、度假，减轻城市人口压力，疏解城市功能。第二，乡村与城市功能互补，互为依存，互为支撑。在城乡发展日益融合的今天，解决好“三农”问题，要借助城市的力量；解决好城市的问题，也要借助乡村的力量。发展现代田园乡村，形成乡村与城市各具特色、交相辉映的城乡发展形态，既是乡村振兴的需要，也是大城市持续健康发展的需要。第三，乡村对于城市具有多重价值。对于高度城镇化、工业化的大城市，乡村存在的意义，不仅有经济意义，也有文化意义，还有重要的生态意义。

（二）拓展大城市乡村功能。乡村同时承担着生产、生态、生活等多重功能。第一，大城市乡村是提供绿色农产品的重要基地。仅从现代农业发展本身看，大城市的农业也大有可为。毗邻大城市这一终端市场，在服务城市居民方面具有得天独厚的优势，能够向城市居民提供更加便捷、新鲜的农产品，能够更好发挥农业多功能性的作用。上海市在这方面已经做了大量的探索和实践，比如，较好保障了城市居民对绿叶菜的需求；积极发展以农事体验为主的青少年实践基地，建设郊野公园。第二，乡村是承载生态功能的重要屏障。广大农村地区是整个城市不可或缺的生态屏障，是城市的“氧吧”和“绿肺”，这是其他任何产业不能替代的。乡村能够在涵养水源、净化空气等各个方面，为城市发展提供生态产品，为城乡居民提供更加宜居的生态环境。例如，上海市着力把崇明区打造为世界级生态岛，明确其生态优先的绿色发展战略。第三，乡村既是农民安居乐业的美丽家园，也是广大市民向往、舒心游憩的后花园。乡村是农村居民的生活空间，同时能够融合农产品加工、休闲旅游、文化传承等多种业态，发展乡村旅游、休闲康养、传统手工艺等多种产业，更好满足城市居民对田园风光、诗意山水、乡土文化、民俗风情、农家美食等乡村生活的向往和追求。如上海市金山区，早在2007年，就围绕百里花园、百里果园、百里菜园建设，努力成为上海市的“后花园”。第四，乡村是产业发展的重要空间。乡村具有土地资源相对丰富等优势，在不挤占农田的前提下，是发展制造业、物流业等产业的理想选择。比如美国的波音、微软等制造工厂，瑞士的雀巢等都建在乡村。(www.daowen.com)

（三）创新建设大城市现代田园乡村。大城市在挖掘乡村独特优势、促进城乡基础设施和产业发展深度融合等方面更有优势和能力，率先实现乡村全面振兴更有条件。第一，着力在城乡融合发展方面加强全面探索。大城市完全有能力、也有责任在推进城乡融合发展方面先行一步。政府不仅要在做好乡村规划、发展都市现代绿色农业、优化农村人居环境、促进农民增收等方面加大力度、补好短板，还需要在城乡全面融合的体制机制上下功夫、力求突破，加快破除二元结构。例如，更加合理地保护与处理好农村土地权益关系，赋予农民更多财产权利，在制度创设上取得实质性突破；建立城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，真正做到优质教育资源城乡共享；建立城乡一体的基础设施、社会保障等制度体系，使政府公共服务公平覆盖乡村。第二，着力发展生态、高效、特色农业和新产业新业态，大幅度提高农业生产率、效益和竞争力。利用大城市良好的科研条件，加强农业科技研发、引进及推广，辐射带动周边地区乃至全国的农业科技水平提升。充分发挥大城市的市场、人才、资金等优势，加快推进农村一二三产业融合发展，培育壮大乡村产业。第三，着力将生态宜居开发为乡村的比较优势，打造现代版的“富春山居图”。应推进乡村高质量规划和建设，打造集约高效生产空间，营造宜居适度生活空间，保护山清水秀生态空间，既让农民在乡村安居乐业，也能吸引从事灵活就业、中老年等人口长期在乡村居住，吸引城市居民到乡村旅游、度假。第四，着力调动各方积极性投身乡村振兴。乡村振兴战略的实施，本身就是补乡村建设短板的重大决策，离不开政府真金白银的投入、农村人才的回归、体制机制的改革。但同时必须看到，实现乡村振兴，必须充分发挥市场的力量，激发出农业农村的内生动力与发展活力。

三、对大城市实施乡村振兴战略的相关建议

上海作为全国及区域性大城市，有着更好的经济社会发展基础、更足的政府财力和更高的消费需求，对乡村的辐射带动作用更强，可以在乡村建设、现代农业发展、构建新型城镇化和乡村振兴双轮驱动格局等方面有更多的建树和作为。

（一）坚持“四化同步”，建设乡村振兴引领区。把“三农”工作作为重中之重来抓，从促进乡村与城市功能深度融合入手，强化规划引领约束作用，尽快使辖区乡村成为提升城市能级和核心竞争力的重要战略空间，成为生态功能、提供绿色农产品的承载地，成为记得住乡愁、留得下乡情的美丽家园，成为广大市民向往、舒心游憩的后花园。力争先于全国建成美丽宜居乡村、先于全国实现农业农村现代化、先于全国实现乡村振兴，为城郊融合型乡村提供振兴样板。

（二）着力破除“城乡二元结构”，做好农村改革先行者。推动人才、资本等要素去乡村找机会、谋发展，在促进城乡之间要素平等交换的同时，将更多的资源要素留在农业农村。加大城乡融合发展力度，实施更有力有效的强农惠农政策，深入开展农村闲置农房、闲置宅基地和存量集体建设用地盘活利用试点，用于乡村新产业发展，加强规划布局，提高土地利用效率。加快推进户籍制度改革，将户籍与农村“三权”脱钩，更好地激活农村土地资源。探索镇级农村集体产权制度改革，积极推动镇村集体经济组织实行年度收益分配，促进农民财产性收入持续增长。

（三）坚持创新驱动发展，争做农业科技领军者。依托综合优势，坚持农业的科技化、集约化发展，把现代农业做精、做优、做强。把科技这一核心要素注入绿色都市现代农业中，大力发展“科技输出型”农业。充分发挥科技资源丰富、科研实力雄厚的优势，依托科研院所，广泛吸引农业科技人才，打造一批农业高精尖技术的科研团队，在支撑本地区农业发展的基础上，辐射带动周边地区乃至全国。建设各类农业科技园区、技术创新中心，吸引农业高新技术企业到科技园区落户，培育农业高新技术企业，整合建立农业科技资源开放共享平台。

（四）加快形成城乡互补的产业格局，创建乡村产业兴旺示范区。统筹做好区域产业布局，盘活用好农村集体经营性建设用地，通过城乡建设用地增减挂钩节余的指标优先用于农业农村发展，有序疏解城市产业，并向郊区乡村转移，在带动乡村经济社会发展的同时，增加农村居民就地就近就业的机会。发掘乡村新功能新价值，大力培育乡村新产业新业态，推动乡村资源全域化整合、多元化增值，增加乡村生态产品和服务供给，提升农产品加工业水平和效益，针对市民需求开发更高层次的休闲农业和乡村旅游产品，构建乡村现代化产业体系，推动乡村产业振兴。

（五）聚焦人民群众对美好生活的向往，打造美丽宜居后花园。加强辖区乡村风貌保护和引导，注重乡村自然治理，优化乡村空间布局，保护和传承优秀传统文化，推进农村建筑风貌与乡村色彩的协调统一，体现乡村韵味，彰显地域特色。打造城市后花园，按照先策划、后规划的要求，让更多的规划、建筑、园林、景观、艺术设计、文化策划等方面的设计团队参与，做好规划布局，把城市后花园做得更美、更吸引人，让田园乡村与现代都市各具特色、交相辉映。

（资料来源：上海市实施乡村振兴战略调研报告课题组）

2020年是全面建成小康社会的决胜期，“三农”领域有不少必须完成的硬任务。做好“三农”工作，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会以及中央经济工作会议精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢牢把握稳中求进工作总基调，落实高质量发展要求，坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务，适应国内外复杂形势变化对农村改革发展提出的新要求，抓重点、补短板、强基础，围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革，坚决打赢脱贫攻坚战，充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，全面推进乡村振兴，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。

当前，经济下行压力加大，外部环境发生深刻变化，形势越是复杂，做好“三农”工作越具有特殊重要性。农业仍是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。只有稳住“三农”这个基本盘，才能为有效应对各种风险挑战赢得主动，为做好全局工作增添底气。确保顺利完成到2020年农村改革发展目标任务，是党中央对全体人民特别是亿万农民的庄严承诺，直接关系全面建成小康社会的成色和社会主义现代化的质量，关系我们党在人民群众中的威信。

到2035年，质量兴农制度体系更加完善，现代农业产业体系、生产体系、经营体系全面建立，农业质量效益和竞争力大幅提升，农业高质量发展取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。

务农重本，国之大纲。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。实施乡村振兴战略，既是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，也是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，更是实现全体人民共同富裕的必然要求。在这一过程中，要顺应亿万农民对美好生活的向往，立足国情农情，统筹推进乡村振兴高质量发展，坚持农业农村优先发展和城乡融合发展，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

作为一个人口大国，粮食具有公益性产业的特征，必须保证一定的自给率，不能把饭碗完全交给市场，这就必须行使政府宏观调控的职能。而作为一个农业大国，粮食产业又具备一般产业的特征，必须通过竞争获得生存地位，通过市场实现价值。改革开放以来，中国的粮食政策就是在这两者之间徘徊的，目前又到了平衡二者之间关系的关键点上。农业供给侧结构性改革一定会减少粮食种植面积和产量，比如农业部门已经制定规划，要调减“镰刀弯”地区玉米的种植面积，2018年和2019年玉米价格下调，东北和华北地区玉米种植面积也会调减。但不管怎样调，一定要确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”，并在调整中逐步提高粮食产业的竞争力和粮农的种粮积极性。

中国农村改革的经验表明，把农民的利益放在首要位置，尊重农民的选择，改革就能获得成功。供给侧结构性调整就要兼顾所有农民的利益，通过供给侧改革，提高农业生产的专业化水平和市场竞争力。

在改革开放以来的中国农业发展中，主要农产品供给和农业竞争力提高一直是矛盾的统一体。近年来，一些地方通过推进一二三产业融合发展，延长农产品价值链，提高农产品附加值，既提高了农民收入，又提高了农业竞争力，能够比较有效地把二者结合在一起。促进产业融合，要以新型经营主体为核心，充分挖掘农业的文化价值、教育价值、生态价值、景观价值，大力发展农业旅游、体验、休闲、养生等第三产业，实现农产品的多元化、多维化、多功能化、高附加值化，以三产带动二产和一产，实现农业的高质量、全面发展。

改革是发展的强大动力，开放是发展的必然要求，创新是发展的根本之策。实施乡村振兴战略，既要促进农村生产力发展、生产关系变革，也要调整城乡关系、优化国家发展战略布局，涉及范围广、触及层次深，必须统筹谋划、突出重点，有力有序向前推进。