2019年中央经济工作会议明确将区域协调发展战略作为推动中国经济高质量发展的重要工作之一，阐述了中国区域协调发展的基本目标和任务。区域协调作为落实新发展理念的重要方面，体现了高质量发展的重要内生特点。在区域经济发展领域中，我国并没有完全遵循西方经济理论重视区域发展效率而忽视区域间均衡的发展导向，而是始终遵循效率与均衡并重的发展指导思想。在追求区域经济发展速度和效率的同时，中国同样高度重视区域间的均衡与协调发展，中央财政每年用于区域经济均衡发展的财政转移支付高达数万亿元。如财政部数据表明，2018年中央对地方转移支付预算6.22万亿元，比上年增长9%，增幅为2013年以来最高；对地方一般性转移支付预算3.9万亿元，比上年增长10.9%。因此，区域协调发展作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，能够对高质量发展目标的实现产生重要的积极作用。

高质量的发展模式要求建设现代化经济体系。现代化经济体系作为一个系统概念，经济体系内部的平衡与协调性是其要求之一，这种平衡与协调性不仅体现于不同产业间、政府与市场间，同样体现在不同区域间，过大的区域差距是高质量发展所不能允许的。因此，实施区域协调发展战略是建设现代化经济体系从而实现高质量发展的重要前提。

同时，区域协调发展的目标，是实现人民生活水平大体相当。中国东西部发展差距较大，部分地区特别是西部地区发展仍然较为落后。与此同时，中国历史形成的城乡二元分割体制没有得到根本消除，乡村发展有所滞后。区域发展不平衡的根本表现，是人民生活水平存在着显著的区域差距和城乡差距，这种不平衡必须通过协调发展来克服。

（一）统筹推进区域协调发展

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，实现高质量发展则必须解决这一主要矛盾。解决矛盾的有效措施之一即为“建立更加有效的区域协调发展新机制”。一方面，区域协调发展战略将直面区域间经济发展不平衡问题，实现区域经济的均衡发展；另一方面，在区域协调发展战略的作用下，区域间的密切和广泛合作也能够为不同区域的经济发展提供新的发展动力，从而最终实现区域经济的充分发展。

建立更加有效的区域协调发展机制。按照新发展理念构建区域协调发展的各类评价指标和体系，要注重发挥市场机制对创新的促进作用，促进各类要素流动，按照市场化的原则实现区域之间的产业分工和合作；要注重缩小区域差距，将城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小的目标放在重要位置；要加大生态环境在区域发展考核中的比重，实施好生态保护修复重大工程、大规模国土绿化行动等重大举措；要鼓励区域对内对外开放，完善产权制度和要素市场化配置，大幅放宽市场准入，加快形成全面开放新格局；要注重各个地区的民生问题，指标设置上积极主动回应本地群众关切，加强基本公共服务，加强基本民生保障，让人民群众共享区域协调发展的成果。

为促进区域协调发展，发挥好各地区比较优势，国务院出台了一系列针对性的指导文件，引导区域经济健康发展。建设自由贸易港，即《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设；新旧动能转换，如《国务院关于山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案的批复》；国家可持续发展议程，如《国务院关于同意深圳市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》《国务院关于同意桂林市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》《国务院关于同意太原市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》；国家自主创新示范区，如《国务院关于同意宁波、温州高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的批复》《国务院关于同意兰州、白银高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的批复》；等等。

区域协调发展程度与水平会对整体经济体系的高质量发展产生重要影响。过去几年在这方面的探索已有一定基础，区域间流域间生态保护或水环境维护补偿机制、粮食主产区利益补偿机制等已取得积极成效。同时，各种形式的对口协作与帮扶深入拓展，相关机制不断完善。区域协调发展体系表现在多个维度，无论是引领区域发展的国家战略，还是东中西部协调发展，或者是城市群、特色小镇等具体区域发展形态，高质量发展都是放在首位的基本要求。

在党的十九大召开之前，“一带一路”建设，京津冀协同发展规化，疏解北京非首都功能，雄安新区、长江经济带、粤港澳大湾区等区域发展战略都已经有序展开。京津冀协同发展以疏解北京非首都功能为重点，要形成与首都功能定位相匹配的产业结构和职业结构，规划建设雄安新区是积极稳妥有序疏解北京非首都功能的一项重大决策部署，要高起点、高质量编制好雄安新区规划；推进长江经济带发展，要以生态优先、绿色发展为引领，以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展；围绕“一带一路”建设，要创新对外投资方式，集中精力和资源加强创新能力开放合作，以投资带动贸易发展、产业发展。

东中西部协调发展要实施差异化战略，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起。规划建设粤港澳大湾区等创新引领的示范区域，形成东部地区优化发展的制高点，支持东部地区率先推动高质量发展。通过一系列差异化战略，建立起更加有效的东中西部协调发展新机制。同时要补齐区域发展的短板，大力支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区改善基础设施，发展适合生态环境的优势产业和特色产业，提高基本公共服务能力。

区域协调发展要优化区域发展的形态，促进城市群的快速发展，成为区域协调发展的新方向、新模式。城市群是区域协调发展的重要平台和支撑，提高城市群质量，关键是形成大中小城市协调发展的城镇格局。推进大中小城市网络化的区域布局，利用轨道交通等实现城市群内部的互联互通。区分大中小城市的功能定位，将特色小镇发展放到城市群发展的格局中，增强城市群对农业转移人口的吸引力和承载力。学者普遍认为，城市群将成为未来我国区域协调经济发展的主流。对此，国家出台了又一批新的城市群规划，如《国务院关于兰州—西宁城市群发展规划的批复》《国务院关于呼包鄂榆城市群发展规划的批复》《国务院关于关中平原城市群发展规划的批复》等。

乡村振兴战略已得到广泛响应和高度的共识，有关部门已出台了许多鼓励、促进、优惠和落实的政策措施，以推进规模化、集约化和信息化的现代农村和现代农业的稳步发展。如《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》《国务院办公厅关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见》等。

同时，鼓励高新技术产业园区进一步创新发展。国务院批准升级了一批国家级高新技术产业园区，包括湖南怀化高新技术产业开发区、江西宜春丰城高新技术产业园区、江西九江共青城高新技术产业园区、重庆永川高新技术产业开发区、山东荣昌高新技术产业开发区、安徽淮南高新技术产业开发区、云南楚雄高新技术产业开发区、广东茂名高新技术产业开发区、广东湛江高新技术产业开发区、湖北潜江高新技术产业园区、湖北黄石大冶湖高新技术产业园区、湖北荆州高新技术产业园区共计12个。

党的十九大报告明确提出要实施区域协调发展战略，这为未来我国区域和地方经济的发展指明了方向，也是未来我国形成高质量区域协调发展格局的根本指导原则。区域协调发展作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，能够对高质量发展目标的实现产生重要的积极作用。区域协调发展战略势在必行，实施区域协调发展战略与实现高质量发展目标具有内在的紧密联系，我国采取一系列重大战略与政策举措，着力缩小地区差距，取得了积极成效。当前区域发展总体态势良好，区域发展协调性不断增强。

（二）新时代背景下的城乡一体化

党的十八届五中全会把“协调”作为五大发展理念之一，提出要重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城乡二元结构是我国现代化进程的重要结构特征。改革开放以来尤其是进入新世纪之后，我国将实现城乡协调发展放在更突出的位置。城乡协调发展是一个历史的、动态的概念，在不同时期，城乡协调发展面临着不同的经济社会格局。与变动的格局相耦合，城乡协调发展的内涵和实现机制就需做出调整。近些年我国城乡协调发展整体开始步入新阶段，引致城乡协调发展内涵和实现举措的动态变化。

我国城乡关系是适应整体社会系统而动态变动的。整体国民经济的服务业化、城乡经济差距的持续缩减、城乡要素配置的双向流动，导致城乡协调发展的内涵在丰富和拓展。20世纪70年代末至21世纪初，我国处在工业化加速推进时期，城乡收入差距在波动中渐趋走高。相应地，此阶段的城乡协调发展具有如下内涵：以抑制城乡收入差距扩大为核心目标，通过农民非农化以增强农民收入的多样化，并为大规模的工业化提供劳动力资源。同时，通过对农村的“少取”和“多予”，来矫正此前公共产品配置的城乡失衡。此时段的城乡协调发展更多是从“工具理性”角度出发，即城乡差距扩大会影响社会秩序、粮食安全、居民消费和经济增长，城乡协调发展主要是回应我国面临的急迫问题而倒逼出来的。

现阶段我国的宏观背景正发生深刻转变，这导致城乡协调发展的内涵走向升级。具体地说，在经济差距缩减的情形下，城乡协调发展应更强调城乡资源配置效率的提高，更强调城乡之间、城乡内部不同群体充分分享增长的成果。在新阶段，城乡协调发展包括但不限于收入差距缩减，要形成城乡之间、城乡内部不同产业融合度提高，要素流动性增强，以及公共产品相对均等化配置的新格局。在新阶段，城乡协调发展既有“工具理性”，也有“价值理性”，它是拓展国内需求、优化产业结构和提高全要素生产率的重要途径，也是对持续性、包容性发展以及共同富裕等更高目标的积极回应。

整体国民经济转向新格局，城乡协调发展开始进入新阶段。城乡协调发展是嵌入经济结构变动的大框架之中的。随着我国第三产业增加值占GDP的比重超过第二产业、消费结构变迁和产业融合增强，城乡居民对农业除食品需求之外，还增加了食品营养化以及生态、休闲、体验、创意等服务需求，对农业等产业的个性化、差别化、便捷化需求也渐趋提高。这就要在产业融合交叉、服务功能拓展的基础上回应新格局。

目前，我国的经济社会发展进入一个新的阶段，城镇化继工业化之后，成为发展的重要推动力量之一。在实施乡村振兴战略的背景下，促进农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展成为全党工作的重中之重。实施乡村振兴战略并不与城镇化相矛盾，不是牺牲城市发展迁就乡村，而是要实现城乡协调发展。因此，破除城乡“中心—边缘”结构，走城乡一体化发展道路，增强全体人民的获得感和经济社会可持续发展成为我国今后城乡社会发展的重要主题。国内外实践证明，协调发展是有效推进城乡发展一体化的成功之路。推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求。

城乡经济差距呈现出持续缩减的新态势，城乡要素配置显露出双向流动的新动向。城乡收入比从2008年的3.31缩减至2018年的2.7，城乡消费差距也呈现类似的变动态势。另外，城乡内部不同群体的经济差距却在扩大。改革开放后，农村劳动力等呈现出大规模的单向外流态势，农村要素非农化流动仍在进行。但近年来，农业的规模经济和要素回报率均有所提高，城镇要素基于收益率变动呈现流向农村的新动向。城镇部分劳动力带着技术、资本下乡从事农业经营，部分民营企业也以家庭农场、“公司+基地+农户”、现代农业产业园区等方式进入农业。引致上述变化的原因是：农业功能的拓展、产业链延长和“互联网+”的应用，使农业可能成为新的经济增长点。

城市与乡村拥有诸多方面的互补性和共生性，农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。推进城乡协调发展，应当把城市和农村紧密联系起来，坚持城市与农村错位发展，促进城乡之间各种要素的双向流动。在吸纳更多农村人口进城落户定居的同时，让留在农村的人口安居乐业，并吸引更多城市人口到农村休闲居住，增强农村活力，做到“进城”和“下乡”各得其所，形成优势互补、相互依存的城乡一体化生产生活格局。

从世界范围来看，城乡协调发展只是城乡关系演化到特定阶段后的可能状态。城乡关系能否最终指向城乡一体化发展取决于特定因果关联能否及时出现，城乡协调发展只是城乡关系演化的可能路径，但并不是必然结果。综观各国城乡关系的演化轨迹，其大致表现出两种不同的指向：一种是收敛于城乡协调发展，并耦合于经济社会的可持续性发展进程；另一种是演化出城乡“中心—边缘”结构。因此，在实施乡村振兴战略的背景下，必须厘清城乡关系演化的历史路径和内在逻辑并在此基础上探索实现城乡协调发展的基本路径、方法。

城乡关系失衡并非中国所独有，而是现代化过程中为大多数国家所普遍经历。纵观日本、韩国、法国、美国、德国等发达国家，无不经历了城乡尖锐对立的社会发展阶段，出现了城乡发展不协调所带来的种种问题，也都是在城乡发展极不均衡的情况下，采取各种不同措施，实现了城乡高度一体化。比如挪威，在20世纪60年代城乡发展严重失衡，城乡居民收入比差距一度超过3，大量农民流向城市，随后通过实施“地区发展计划”等系列政策，现已完成城乡一体化融合，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。反观巴西等一些拉美国家，从20世纪50年代开始进入现代化起步阶段，到1980年已接近欧洲城市化水平，然而，由于没有及时采取政策措施，未能正确处理好城乡关系，目前很多拉美国家的农村基础设施非常落后，出现了很多的贫民窟。

国外城乡协调发展的成功案例，无一不是注重城乡一体化的顶层设计。比如，英国针对工业革命后城市化速度大大加快、乡村人口大量向城市转移、农村日益荒凉的实际，提出了将城市问题与乡村问题合并解决的“田园城市”构想，制定《城乡规划法案》，设立独立的城乡规划管理机构，成为世界上第一个建立城乡规划体系的国家。各级政府应当研究借鉴国外成功经验，把城市和乡村作为一个整体，通盘考虑、统筹谋划、一体设计，实行城乡总体规划、土地利用总体规划、产业布局总体规划等多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。要按照主体功能区的不同，统筹规划工业与农业、城镇与农村的空间布局，有意识地把城市的居民生活区、工业区、商贸区、物流区、金融区、休闲区、大学区、公务区分开，有针对性地将一些商务区、工业区布局到城郊和农村，以此带动农村发展。比如在食品安全体系规划上，可考虑从原料基地到终端产品加工都布局在农村，实行农工贸一体，以此加快推进城乡统筹。

在强调整体推进的同时，还要突出差异性和互补性。城与乡作为两种不同经济社会空间形态，具有不同的自然属性、人口分布、社会功能。推动城乡协调发展，既要“求同”、突出一体化，也要“存异”、避免等同化，不能按建设城市的办法来改造农村、用城市的生活模式去占领农村，如法国有37万个村庄风貌200多年都未改变，但一样实现了农村现代化。要防止农业和工业这两个不同的产业形态同质化、农村和城市两个不同的景观趋同化，尤其是新农村建设更应保持地域特色、保留民俗风貌。

促进城乡发展一体化，不是以城市为中心，单纯地推进新型城镇化、把农民变市民，也不是以乡村为中心，单一地建设社会主义新农村、把农村变城市，而是要坚持城乡并重，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个有机整体统筹推进，促进城乡在发展理念、规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合、共同发展，在城市能品味到乡村的生活品质，在乡村能享受到城市的现代文明。国内的昆山、广州、苏州、上海、北京、成都等地区，创造了较为成熟的城乡一体化模式。

国内外的成功经验证明，坚持城乡协调发展，是增强一个国家和地区经济社会发展整体性的有效路径。只有增强城乡发展的整体性、协调性，体现两者差异性和互补性，方能行稳致远。(www.daowen.com)

（三）推进城乡一体化发展

推进城乡发展一体化，必须夯实基础。基础设施、公共服务、社会治理，是除去产业之外城乡之间存在的差距所在。城乡发展的一体化，必须在夯实乡村基础的前提下，才能有效推进。中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，推进农业供给侧结构性改革，加大农业结构调整力度，培育新型经营主体，促进农村一二三产业融合发展。全面深化农村改革，落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。推动农村各项事业全面发展，健全乡村治理体系。城乡协调发展需要理念创新，也需要实现机制和操作方案的动态调整。近年来我国城乡协调发展的内涵升级，实现城乡协调发展的举措也具有新特征，并均是围绕政府与市场的良性互动这个主线展开的。

城乡协调发展，产业是关键，应通过借鉴国外经验制定符合实际的政策措施。缺乏产业支撑，城乡发展一体化就会成为无源之水、无本之木。从国外实践看，发达国家都十分重视城乡产业统筹发展，合理分工城乡产业。比如，日本曾一度出现农村人口急剧流向城市、城乡差异扩大的现象，后来通过制定《新全国综合开发计划》《农村地区引进工业促进法》等政策举措，鼓励城市工业向农村转移，强化企业对接乡村的能力，有力推动农村工业化，实现了均衡统筹发展。韩国在20世纪90年代实施“一村一社”计划，立法要求有实力的企业对接村庄、帮扶产业，包括农产品开发、观光农业、村庄整治等。

积极推进农业经营主体和生产方式的多样化。农业经营主体是实现城乡协调发展目标的微观载体。当前，我国农村除传统农户之外，已经出现了家庭农场、农业大户、农业专业合作社等多种经营主体，其经营也扩展至“从田间到餐桌”的整个环节。现阶段的农业经营主体和生产方式创新应契合各地现状，此外，经营主体和生产方式的多样化应更多引入“互联网+”等技术因素，以此推动对农业组织方式、流通方式和分配方式的持续改造。

各级政府应抓住产业这个关键，引导城市企业的资金、人才、技术等现代经济要素向农村流动，促进城市的现代物流、电商、农产品加工等产业在农村合理布局，促进工业与农业融合、企业与农民携手、城市与乡村联动，逐步缩小城乡在产业发展水平上的差距。应出台具体政策，鼓励引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。对从城市转移到农村从事农业生产、参与脱贫攻坚的符合国家产业政策和环保要求的企业以及本身设在城郊或农村的小微企业，应在税费、金融、用地、用电、补贴等方面予以重点扶持，吸引更多的市场主体到农村投资、消费、经营，促使消费和发展机会向农村扩散，既缓解城市压力，又繁荣农村经济。

在新阶段，对农村的“少取”和“多予”依然是重要的。同时，城乡协调发展的内涵转变导致“放活”的作用在增强，将决策权更多交给城乡微观主体，增长成果也更多由城乡微观主体来分享。新时期我国城乡协调发展具有更丰富的内涵和更高远的目标，实现该目标需要“有效市场”和“有为政府”。增强产权制度完善对城乡协调发展的推动力。要素市场化程度提高与产权制度完善紧密相关，新时期我国必须通过产权制度变革，为城乡协调发展提供动力源泉，促使市场在城乡资源配置中起决定性作用。当前价格对要素稀缺程度的反映还不准确，市场对城乡要素配置的作用亟待增强。在城乡协调发展新阶段，我国必须促使市场在资源配置中起决定性作用。例如，在劳动力配置中，必须通过深化户籍制度改革和加快新型城镇化，促使劳动力形成城乡双向流动的格局。

城乡差距最直观的表现莫过于基础设施。纵观世界各国，城乡一体化程度高的国家，无一不高度重视基础设施建设，有的甚至把城市基础设施延伸到了乡村一级。我国人多地少、农民众多，受资源环境承载能力所限，城市化水平再高也难以在短时间内赶上发达国家。当前，应坚持“城乡共建、城乡联网、城乡共享”的原则，推进城市的道路、供水、污水管网、垃圾处理、电力、电信、环保、信息化等基础设施向农村延伸覆盖，做到“无缝对接”、互联互通，让农民享受现代文明的生活。合理划定城市发展边界，避免城市无限扩张、取代乡村，通过城乡基础设施一体化建设，在空间形态上使城市更像城市、农村更像农村。

长期以来，由于城乡二元体制未能同步深化变革，大量进城农民工住在城市却不能成为城市居民，服务城市却不能享受城市生活，尤其是新生代农民工向往城市却不被城市所接纳，根在农村却对农村日益疏离。同时，农村“空心化”不断加剧。破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快户籍、土地、社保、就业、教育等一系列制度联动改革，让城乡居民人人享有均等化的基本公共服务。实现由城乡二元向城乡融合发展转变，破解城乡发展不平衡、推动农村发展不充分的矛盾，已成为推动我国高质量发展的重要动力。进入发展新阶段，乡村振兴与城乡融合互为条件、互相促进。“如果到2020年，在以人口城镇化带动城乡融合发展方面取得实质性突破，带来的新增消费与投资将为高质量发展注入巨大动能。这就需要以乡村振兴助力城乡融合进程，通过建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，重塑城乡关系。”同时，城乡要协调，治理须协同。随着城乡发展一体化进程的加快，农村社区进入了快速变迁与向现代社区转型的时期。要持续深入推进农村社区建设，把更多的城市郊区和城乡接合部的村庄规划建设为设施比较完善的农村社区，着力打造近距离的“社区服务圈”，让广大农村居民也能享受到优质高效的社区服务。

（四）东中西部协同发展

经过多年的调整，特别是进入新世纪以来一系列重要区域协调发展战略的实施，我国区域结构的协调性有了一定程度的提升。贫困地区与部分欠发达地区发展状况明显改观。全国确定了14个集中连片特困地区，扶贫开发工作涉及870个县。通过“六个精准”“五个一批”等有力举措加大脱贫攻坚力度，一些地区改变了落后状态，实现较快发展。尤其是这些地区民生大幅改善，一些困扰多年的民生问题得到解决。

东中西部发展相对差距逐渐缩小，区域增长速度格局发生历史性转变。近年来，西藏、新疆等少数民族集中居住地区明显发展，集中连片特殊困难地区扶贫攻坚成效明显，赣南等原中央苏区以及陕甘宁等革命老区自我发展能力明显增强，其他边疆欠发达地区人民生活水平也得到较大程度提高。广大中西部地区基础设施不断完善。高速和准高速铁路网络同步推进，民航事业加速起飞，电力供应极大改善，为经济进一步快速发展奠定了良好基础。在社会事业发展方面，广大中西部地区全部实现九年义务教育，人均预期寿命大幅提升等。

此外，城市群有力带动经济增长，推动形成一批经济增长极，区域一体化进程也不断加快。京津冀、长三角、珠三角三大传统引擎增长极作用依然显著。与此同时，武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、广西北部湾经济区、重庆两江新区等中西部地区快速成长，成为国家或区域经济发展的重要支撑。例如，长江中游城市群的武汉、长沙、合肥、南昌四省会城市建立了“决策—协调—执行”的紧密合作机制，取得了实行省际住房公积金异地互认互贷、基本医疗保险异地就医即时结算等一系列合作成果。

“加大力度”“深化改革”“加快建设”……党的十九大报告关于实施区域协调发展战略的部署中有不少这样程度递增的表述。从另一个侧面说明，在区域发展格局不断优化的同时，促进区域协调发展依然任重道远，一些不稳定、不协调问题有待解决。

虽然东中西地区经济增长速度格局的扭转，使差距扩大的势头得到一定程度遏制，但区域实质性差距还未明显缩小。2006年全国人均GDP最高的上海市是最低的甘肃省的6.7倍，2018年全国人均GDP最高的北京市是最低的甘肃省的4.4倍，差距依然明显。同时，区域发展分化现象逐渐显现。从“四大板块”之间来看，2013年以来，东北地区经济增长与其他三个板块的分化愈加明显。中西部地区经济增速虽快于东部地区，但增速差距也在持续缩小。从板块内部来看，经济增长差距也在不断扩大，经济增长“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”特征比较明显。少数地区甚至出现要素支撑“入不敷出”状态，吸引外部资源要素有限，而流出加速，出现人口净流出、民间投资下降较快等现象。

这些现象都表明，区域发展中有利条件与不利因素交织，积极态势与不良状况并存。深入分析这些情况，存在着一些困境，给下一步实施区域协调发展带来了挑战。比如，以资源为支撑的发展与加强生态环境保护之间存在矛盾。一段时期以来，一些地区以牺牲资源环境为代价发展经济，虽实现了较高的增长速度，但也带来了不少生态和社会问题。不能再走粗放发展的老路，一开始就必须把节能环保放在突出位置，但这势必会影响发展速度和水平，给加快缩小区域差距带来难度。

部分地区一方面与其他地方争资金、争资源，另一方面搞地区封锁和市场分割，对外形成了不正当竞争，进而无序开发，对内也容易导致盲目开发、低水平重复建设，这些都影响了发展的持续性。此外，加快重点地区发展需要给予必要的政策扶持，而优惠政策又容易导致地方滋生“等靠要”的思维和攀比心；地方政府制定实施区域规划的意识普遍增强，而地方政府主要负责人频繁更替又往往造成既定规划无法“一以贯之”……这些“两难”如何处理，也影响着区域协调发展的进程。

面对这些问题和困难，中央进一步调整、优化区域协调发展思路及方式，进入新的区域协调发展阶段。继实施西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地等区域政策之后，中央政府近年又提出京津冀协同发展、长江经济带和“一带一路”建设三大国家区域发展战略。一方面，通过发挥“一带一路”建设、长江经济带建设引领作用，促进和带动中西部发展，明确到2020年引导1亿人口在中西部就近城镇化，以进一步缩小东中西部发展差距；另一方面，在大力振兴东北老工业基地的同时，通过实施京津冀协同发展战略，以及促进环渤海地区合作发展，以缩小南北区域发展差距。这表明，与传统的区域协调发展政策不同，新时期我国区域协调发展更加注重“协调东中西、平衡南北方”的整体协调发展思路，全方位缩小区域发展差距，全面推进区域协调发展。特别是通过“一带一路”建设，将国内区域协同与对外开放更紧密地结合起来，为加快推进区域协调发展注入新的巨大动力。

（五）优化区域发展格局

要切实实施好区域协调发展战略，善于克服区域发展过程中存在的各种问题，推动形成区域协调发展的新格局。根据我国区域协调发展的新形势和要求，我国进一步划分出某些特殊类型的落后地区，制定更加具体和有针对性的对策，促进这些地区发展。“十三五”规划增设了资源枯竭、产业衰退和生态严重退化等困难地区类型，在支持贫困地区加快发展的同时，提出实施革命老区振兴发展行动、民族地区奔小康行动、沿边地区开发开放行动、资源枯竭地区转型、产业衰退地区振兴发展和生态严重退化地区转型发展等特殊类型发展重大工程战略及规划，使促进区域协调发展的政策更加具体和有力。

区域总体战略与“三大战略”有机融合，促进生产要素在更广范围内自由流动，形成比较优势充分发挥、东中西南北方联动协调的发展态势，这是未来区域协调发展的“基本盘”。以“三大战略”为引领，核心在于促进一体联动、推进重点突破。在“一带一路”建设方面，要以落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果为牵引，加快推进“五通”重大项目建设。在京津冀协同发展方面，要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，继续以交通、生态、产业为重点，扎实推动一批重大规划政策、重点工程项目、重要改革事项落地见效。高起点规划、高标准建设雄安新区，在切实编制好总体规划和专项规划的同时，努力在交通基础设施、植树造林、生态治理修复、文化保护等领域先行启动一批重点项目，并深化相关体制机制创新研究和政策设计。在长江经济带发展方面，以共抓大保护、不搞大开发为导向，继续抓好重点问题整治和水环境治理等重大工程建设，稳步推进综合立体交通走廊建设。

深入实施区域发展总体战略核心是要实行分类指导。深入推进西部大开发，要进一步加强基础设施建设，提高市场化水平，提升基本公共服务水平和生态保障支持能力；加快东北等老工业基地振兴，重在创新体制机制，深化开放合作；推动中部地区崛起，要激活人才、科技、市场、资源等优势，重塑区位优势；率先实现东部地区优化发展，要进一步强化先行先试和创新引领潜能，在转型升级、体制创新和全面开放等方面继续走在全国前列。

立足于“治标”和“治本”两个基本点。两者结合能够将强化外部支持与激发内在活力融为一体，破解一味等靠要的问题。治标方面，要注重解决区域发展的当前困难和应急矛盾，特别是加快解决突出民生问题和薄弱环节；治本方面，要注重培育区域自身发展的造血功能，通过加强人才输送、技术转让等手段，构造可持续发展的产业体系和体制机制。

着眼塑造区域发展新格局，加强对老少边穷地区的支持，落实京津冀协同发展、长江经济带发展和西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展战略，出台实施粤港澳大湾区发展规划纲要。新型城镇化的核心在人，围绕人这一核心，十九大报告对提高新型城镇化质量作出部署，2018年再进城落户1300万人。优先发展公共交通，健全菜市场、停车场等便民服务设施，有序推进“城中村”、老旧小区改造，加强精细化服务、人性化管理。

用好政府和市场两种力量。政府力量应集中到制定跨区域发展规划、缩小基本公共服务水平、协调推进区域合作等方面；市场力量则应体现在对资源的配置起决定性作用，冲破地区封锁和行政壁垒，促进各类生产要素自由流动、优化配置等方面。政府和市场两个轮子协同运转，有利于发挥各方面积极性，也有利于解决无序开发和不正当竞争问题。

努力提升基本公共服务均等化、基础设施通达程度均衡化，是实现区域协调发展的重要路径。一方面，当前人民群众对生活品质有新的期待，对婴幼儿照护、儿童早期教育、无歧视就业、养老保险制度等高质量公共服务供给提出了新的需求；另一方面，基础设施的互联互通，促进了大都市、大中小城市和小城镇的链接，提高了交通通达水平，降低了成本，促进了经济分工和提高经济效率，发挥了中心城市对周边城市和农村地区的辐射带动作用。

积极推动城乡区域协调发展，优化现代化经济体系的空间布局，实施好区域协调发展战略，推动京津冀协同发展和长江经济带发展，同时协调推进粤港澳大湾区发展。要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化，培育和发挥区域比较优势，加强区域优势互补，塑造区域协调发展新格局，首要是以“三大战略”为引领，以区域发展总体战略为基础。

在空间开发方面重点转向功能开发，即调整和优化在点、线、面、体发展状态下逐步形成的区域分工，以带动区域发展转型。如“十三五”规划纲要提出，超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。大中城市要加快产业转型升级，延伸面向腹地的产业和服务链，形成带动区域发展的增长节点。由此可见，我国在空间开发方面，更强调以“功能”开发为主导的方向。