（一）优化财政支出的结构

调整财政支出政策的目的是通过优化政府的财政支出结构，努力提升公共服务的水平。财政职能的发挥基本上是通过财政支出活动体现出来的，财政支出对于促进经济落后地区的居民享受均等化的基本公共服务、加速发展基础设施建设等方面发挥着重要作用。优化财政支出结构的主要目的是为了确保区域经济做大和做强，提升区域的经济竞争力。针对山东省中西部地区的财政支出结构现状，主要是通过优化中西部地区政府的财政支出结构来提高财政支出对资本、劳动等生产要素的投入及其产出效率产生的激励作用，促进区域经济协调稳定发展。主要从三个方面进行调整：第一，转变政府职能，加大财政的宏观调控力度，推动经济结构的调整与经济增长方式的转变；第二，加大财政对科技、教育等社会事业的支出力度；第三，在推进农村综合改革的大背景之下，明确支持农村的方向与重点。由于山东省中西部地区大多是农村地区，为了促进城乡统筹协调发展，解决农村公共物品供给严重不足的问题，有必要将更多的财力逐步向农村倾斜。财政投资政策的调整方向应该是向农村基础设施倾斜，重点支持与农民收入、农业发展等关系密切的乡村道路、人畜饮水、农田水利设施等方面；突出发展农村地区的教育、卫生、科技以及能源产业等农村公共物品，为农村区域经济的发展提供坚实的基础；此外，还要建立规范的政府财政支农资金管理制度。为此，首先要增加省政府对中西部地区的基础设施建设投资，通过政府的引导作用来带动民间资本投资的介入，逐步形成以政府投资为主体，民间资本参与的多元化政府投融资机制。首先对在中西部地区经济发展过程中做出突出贡献的企业和个人，可通过实施一系列的财政补贴政策或予以奖励；其次可尝试建立基础设施投融资新模式，提高基础设施和公用事业项目的使用效率；最后要有效地利用政府采购制度，重点加大对中西部地区的生态环境及其基础设施的政府采购力度，把中西部地区投资环境的改善与其旅游开发及扶贫开发扶持逐步结合起来，以促进山东省中西部区域的经济协调发展。

（二）注重调整税收政策

首先，根据地区区位的特点、资源状况、科技发展水平以及人力资源状况等，可实行产业优惠与区域优惠相结合的税收优惠政策，以体现山东省对中西部的支持导向。其次，应进一步调整和完善当前的税收制度。虽然中西部地区的经济发展相对落后，但许多市的资源丰富，因此资源税的合理设计至关重要。在资源税方面，可进一步提高资源税税率设置，实行“先征后返”的办法：一方面，为中西部地区的资源区域政策促进其能源开发工业和深加工工业的发展提供有利条件；另一方面，可以在一定程度上抑制东部地区对能源的需求，达到节约资源的目的，同时可抑制加工工业的盲目发展，实现资源消耗型产业以及劳动密集型产业向技术密集型、外向型产业的合理转变，从而使得山东地区的产业布局和各地产业结构趋于合理。此外，完善营业税消费税等主要流转税，均衡各地区之间的税收能力，促进区域经济协调、稳定发展。最后，应赋予山东省中西部区域政府更多的税收管理权限，逐步完善山东省的地方税收体系。考虑到当前分税制的实行以及中西部产业的特点，中西部财力被中央拿走的部分相对较高，从而严重影响了中西部地区提供基本公共服务的水平。鉴于中西部经济发展水平相对落后的现状，可以尝试将中央的部分税收立法权适当地下放给中西部区域政府，使其能够因地制宜，做出合理的税收选择。

（三）逐步规范财政转移支付制度

规范、合理的财政转移支付制度是协调各地区经济社会发展、实现区域间公共服务均等化的重要手段。现行财政转移支付制度存在一定的制度性缺陷，未能实现缩小地区经济发展差距的目的。建立规范的转移支付制度，首先，应通过立法手段来确保转移支付制度的严肃性、一贯性与连续性。其次，应按照透明度原则、方向性及多种措施综合配套的原则，规范一般性转移支付以及专项转移支付制度，发展横向转移支付。具体步骤如下：第一，要规范转移支付的比例。制定合理的比例，且经省政府协调确定并经东、中、西部各市区政府（特别是中、西部区域政府）认可和接受后，要严格执行该转移支付比例。第二，要规范转移支付的使用方向。按照公益性、帮扶性、基础性和开发性的分类，确定转移支付的重点，对落后地区的认定对象要更加细化。第三，要规范转移支付的时限。应确定一个使区域间相对差距缩小到一定幅度的测度比例作为其计算时点。在现有基础上，根据各项基础设施在西部开发中的重要性、规模大小、影响范围等因素，科学合理地确定政府财政直接负担的专项转移支付的比例；逐年缩减税收返还的规模，逐年扩大政府对西部一般性转移支付力度，逐步提高西部区域享受的公共服务水平；逐步构建以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的财政转移支付制度，使用“因素法”的方法来合理确定山东省政府对地方政府的财政转移支付额度，实现转移支付的合理化、规范化以及均等化；科学合理的财政转移支付制度是确保各区域居民获得均等化公共服务的关键。要逐步实现动态化转移支付制度，将财政支付额度与零售物价指数等挂钩，以避免通货膨胀的影响，保证其实际补助水平不发生改变。

（四）实施产业导向型税收优惠政策

山东省对各地区实施的财税优惠政策对资源配置的积极作用是显而易见的，且已被证实，但是在东、中、西各地区经济发展差距日益扩大的背景下，如果将优惠政策继续向东部地区倾斜，将不利于区域经济的协调发展，从而对山东省总体经济目标的实现起到阻碍作用。当前，山东省的产业政策和区域政策大体上具有统一性，此后应将山东省的税收优惠政策逐步转变为以“产业导向型”为主，同时对西部地区需要重点扶持的产业继续实行税收优惠政策，逐步缩小东、中、西部地区的发展差距，实现区域间的相对均衡的发展。

制定合理的税收优惠政策，应与山东省已经制定的产业政策相搭配从而优化山东省的产业结构，促进中西部地区经济的可持续发展。由于山东省产业政策的重心在于基础设施、交通运输、邮电通信、能源和原材料产业以及高新技术产业等方面，从而使得大多数西部地区的比较优势行业主要集中在资源的开发以及产品加工等领域，所以实施产业导向型的税收优惠政策，应逐步加大对能源和交通等基础产业的税收优惠力度，结合地域性的政策，制定一些有利于促进和带动中西部经济发展的产业税收优惠政策，此外鼓励人民生活必需品以及高技术含量产品的生产。对于高新技术及技术性产业的投资除了利用减免税外，还可以采取加速折旧、允许扣除研究开发费用等其他措施，提高风险投资的税收支持力度，逐步减少地区导向型税收优惠政策，增强对欠发达地区基础设施建设以及现代服务业建设的税收优惠力度。随着山东省工业进程的加快，环境问题进一步受到社会的关注，为了促进各地区经济的可持续发展，应加大对环保型产业的保护力度，兼顾促进社会经济与环境资源保护的协调发展。对低能耗、无污染的生产和消费行为实施一定的税收减免政策，或者给予一定的政府补贴，或者借鉴国内各地区的经验，通过加速折旧、再投资退税、延期纳税等措施，对各地区改革传统工艺、改进生产设备、治理污染的投资给予一定的税收减免，利用税收优惠政策积极扶持环保技术的研发和环保企业的发展，尽快淘汰资源消耗高、效率低下、污染严重的落后产业，使得资源逐步流向环境效益较好的行业或企业，实现资源的有效配置以及经济建设与环境保护的协调发展。通过发挥税收优惠政策的产业导向型作用，优化产业结构，提高各地区的整体竞争水平，实现各地区经济发展的公平性。再辅以区域导向型税收优惠政策促进欠发达地区加快发展，缩小地区间经济发展差距，消除地区间“人为”的税收不公平现象，进一步调动地方政府在发展地方特色经济和优势产业方面的积极性。

（五）拓宽地方政府融资渠道

是发行地方政府债券，解决落后地区的资金短缺问题。山东省正处于经济上升期，资金需求量大，从而使得资金短缺成为制约经济发展的个主要制约因素。由于山东省中西部地区的生产资料总量相对较少，低收入人口特别是贫困人口数量大，从而使得资金短缺问题更加突出。虽然地方政府支持西部地区的比重不断提高，但相对于西部的实际需求量，在总量上还是存在很大的差距。因此，在中西部地区发行地方政府债券，一方面可以增加地方政府的资金来源，改善融资结构，减少商业银行的不良贷款，减轻中央政府以及地方政府的财政压力；另一方面可以促进东中西部地区资金流、商流、物流的相互沟通、改善投资环境，带动中西部地区的经济快速发展。中西部地区的地方政府可以充分利用发行债券所筹集的社会闲散资金，从而加大对中西部地区公路、铁路、机场、电网、通信、水利等基础设施的投入，增强中西部地区自我发展、自我积累能力，为中西部的发展打通通道，强化中西部地区获取外部知识和创造新知识的能力逐步化解其区位劣势。二是发行地方政府债券，带动区域经济协调发展。虽然有些学者认为在发达地区发行地方政府债券，会进一步扩大地区间的发展差距，但是实际上，如果地方政府债券的发行能够得到规范的运作，不仅不会扩大地区的发展差距，还会促进区域经济的全面、可持续发展。原因在于，发行地方政府债券，一方面地方政府可充分利用地区的闲置资金，为基础设施建设提供充足的资金，另一方面，这些地区可以以雄厚的资金作为基础保证，形成资金的良性循环，让这些地区可以通过自己筹措资金的方式来增强其经济发展实力，从而逐步缩小不同地区间的经济发展差距，实现山东省区域经济的全面发展。

（六）进一步加大对落后地区的投资力度

1.加大对基础设施建设的投资力度(www.daowen.com)

基础设施项目主要是包括与生活息息相关的交通、能源、通信和水利等方面的内容，它是一切企业、单位和居民生产经营工作和生活的共同物质基础，是物质生产和劳动力再生产的重要基础条件。中央政府应通过实行产业倾斜政策，切实加大对中西部地区基础设施建设的投资力度，逐步解决地方政府对落后地区重大基础设施建设投资不足的问题。其主要措施包括以下几个方面。

一是加大对交通基础设施的建设投入。交通条件的改善对于促进区域的协调发展起着重要的基础作用。交通建设的大投资方向应为国家规划的公路重点项目建设、农村公路建设以及安全保障工程建设。具体来讲，主要包括：扩大铁路网的规模、加快干线公路网、加快枢纽机场和支线机场的建设；建成通县油路，推进县际公路的建设，逐步建设各地区的县乡公路。

二是加大能源基础设施的建设投入。能源电力基础设施的投资发展对于企业产品成本减少的作用要明显大于交通基础设施的投入，对于提升中西部区城竞争力的作用更为直接。逐步开发中西部地区丰富的能源资源，加大中西部能源工业发展理应成为加大投资力度的重要方向。具体来讲，主要包括：加快骨架电网、农村电网改造等重点基础设施项目建设，完善西电东送电网等。

三是加大通信基础设施的建设投入。从全球范围来看，信息通信技术在促进经济可持续发展中的作用日益明显。采用新的信息通信技术，是促进落后地区实现经济可持续发展的重要手段。中西部地区应注重通信基础设施的建设，以降低运营商的投资资本。具体来讲，主要包括：做好电信基础设施的共建共享，大力推进第三代移动通信网络的建设；推动中西部地区统一电子政务网络的建设发展。

四是加大水利基础设施的建设投入。水利作为中西部地区社会经济发展生态环境改善的重要制约因素，应加大资金继续推进病险水库除险加固和防洪工程的建设。

2.加大对社会事业发展的投资力度

中西部地区的教育、医疗、基层公共文化、社会保障以及人才落后问题是中西部地区经济发展落后的主要原因。在支持中西部发展优势产业之外，应大力发展社会事业，使贫困地区的学校、医院等公共服务设施明显改善，从而基本公共服务水平得以提高。其主要措施包括以下几个方面。

一是加大对教育的投入力度。要进一步普及和巩固九年义务教育，加大对农村初中校舍改造工程和中小学校舍安全工程的资金投入力度，加大对危房改造和农村寄宿制学校的建设力度。加快发展农村地区中等职业教育，改善办学条件，逐步实行中等职业教育的免费发展，提高农村地区受教育水平。

二是加大对公共卫生体系的建设投入。尽快形成落后地区城乡基本医疗保障体系以及疾病预防控制体系等。加大对农村地方病以及传染病的防治、加大对新型农村合作医疗、农村医疗救助以及农村卫生服务体系建设的投入力度。逐步建立起以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。重点加大城镇职工医疗保险的政府投入。

三是加大对基层公共文化服务体系的投入力度。应加快广播电视村村通、乡镇综合文化站、全省文化信息资源共享、流动舞台车以及农村电影放映等工程的建设，提高县级文化馆、图书馆的等级标准。做好中西部地区自然遗产、非物质文化遗产以及大遗址的保护，加强重点文物保护工程等的建设。

四是加大对提高就业和社会保障水平的投入力度。应进一步落实促进高校毕业生、农民工以及困难群体的就业政策。进一步扩大各项社会保险的覆盖范围，加强基本养老服务体系的建设，启动新型的农村社会养老保险试点项目，全面建立被征地农民的社会保障制度，实行先保后征。此外，提高优抚对象的抚恤补助标准，适当提高城市的低保标准和补助水平。

五是加大对人才开发力度的投入。中西部应在调动现有人才的积极性的基础之上，积极、主动地吸引外来人才。通过东、中、西部企业合作和引进外资等方式，吸引高等人才落户中西部地区。比如，可采取政府出资的方式，对在中西部地区工作的高层次人才给予不同档次的财政补贴。对在任职期间成果突出者给予一定的奖励。开放政策，允许高等院校、科研单位的科技人员以兼职的方式参与中西部地区建设。