19世纪末20世纪初，政治与行政的分化是社会治理领域中的一件大事。正是这种分化，使作为行政部门的政府可以致力于效率追求。20世纪中期，随着科学技术成果在公共行政领域中的广泛应用，政府进入了科学化、技术化的发展进程。借助于科学技术成果，政府的高效率体现了出来，似乎让人觉得政府就是为了效率而存在的。但是，政府的效率追求很快地就受到了怀疑，各种各样的批评之声也开始出现。正如纳特等人所指出的，“对于公共组织而言，公平对待每个委托人并为其提供服务比效率更重要。效率在私人组织中占有极其重要的位置，但随着公共性的增长，效率及其他与成本紧密关联的目标越来越不重要，公平则越来越重要”。如果我们以公共性为尺度而把组织加以排列，就可以清楚地看到，随着组织公共性程度的加强，社会对它的公平要求也依次增强，而对它的效率要求则出现递减的趋势。

就政府作为公共组织而言，本来应当更多地承担公平的职能。然而，由于公平的标准是难以确定的，公众对公平的理解会出现各种各样的分歧。所以，政府官员往往倾向于选取效率目标。如果实践上的这种表现还能够经常性地受到政府官员的道德知觉所矫正的话，那么官僚制的形式合理性设置则把政府官员置于不可选择的效率目标中去了。事实上，在对现代主义公共行政的审查中，效率追求受到了越来越多的质疑。相信要不了多久，在公共行政的重建中，效率就不再会是一个基本的目标。这样一来，“由于缺乏一个效率动机，道德问题便成为行政管理者更为关切的问题；就是说，如果仅仅对效率的需求还不足以让人履行职责，那该要什么样的推动力？行政者在与他人的关系中该如何行动？”提出这些问题，必然会把我们导向道德，即对行政体系道德属性的关注。

政府是按照官僚制的方式组织起来的，有着等级结构。在社会低度复杂性和低度不确定性条件下，这种等级结构使命令-服从关系得以维系，使分工-协作在每一个层级上都能够得到上一个层级的整合，因而，使得整个组织显现出行动上的高效率。然而，当社会进入了高度复杂性和高度不确定性状态时，等级结构反而成了政府反应迟钝的根源。所以，20世纪后期以来，政府的改革虽然没有将直接目标定在改变其等级结构上，但在具体的目标背后，却包含着改变其等级结构的意涵。事实上，20世纪80年代以来，在政府致力于自身改革的过程中，社会也发生了急剧的变化。特别是各种各样新的社会组织的出现，使社会结构因为这一新的因素而发生了变化，一种网络结构正处在生成过程中。如果说包括非政府组织在内的各种各样的新社会组织正在进入社会治理过程，或者说，正在成为社会治理中的新生力量，那么，这本身也意味着社会治理体系发生了结构性的变化。

具体地说，如果原先的社会治理体系是与政府这个概念重合的话，或者，如果说政府原先垄断了社会治理的话，那么，由于新社会组织的进入，政府垄断社会治理的局面被打破，社会治理转变成了多元主体的共治。这样一来，社会治理体系也就出现了结构上的变化。进入新世纪后，社会治理的网络结构已经生成。当政府的等级结构为社会治理的网络结构所取代，也就能够对快速变化的环境作出更为快捷的反应。因为网络结构不仅把政府置于与其他社会组织的共同行动之中，也使政府组织的各个部门间、分支机构间、职能机构间以及府际交流和解决问题的效率都达到很高的水平。

在政府改革的过程中，最具显示度的是新公共管理运动。我们知道，新公共管理运动的行动纲领是克林顿政府时期的副总统戈尔提出的一份改革报告，但这份报告依然洋溢着效率导向。所以说，它并没有实现对传统公共行政的超越，只不过是一场谋求效率实现途径的改革。尽管新公共管理运动也是从属于效率追求的，却对官僚制持激烈的批评态度。也就是说，新公共管理运动与官僚制都属于同一个效率文化的框架，但在官僚制那里，效率文化被阐释得较为狭隘，是直接指向目标的。因而，也就在目标所框定的界阈中被认为是合乎道德的了，人们甚至会把效率追求本身看作是道德的。尽管在官僚制那里从来也没有作出过这样的表述，甚至是用合理性的视角排斥了道德关照，但就效率追求包含着公共利益实现的最大化而言，又是可以理解成合道德性的。

在新公共管理运动这里表现得有所不同，目标被分解为许许多多具体的指标，并把这些具体的指标安置到分散的而不是统一的行动中去，从而使政府在整体上获得一种整合后的效率而不是直接的效率，政府的行为也就更多地指向了效率实现的空间而不是效率本身。因而，效率与道德直接相联系的情况更多地反映在分散的行动而不是政府整体的层面上，让分散的行动过程以及行动者去决定是否需要道德。至于政府，所要求的是效益，效率不再成为关注的中心。当然，就新公共管理运动后来发展出了绩效管理制度而言，却仍然把效率放在了中心位置上了。应当看到，在市场经济条件下，由于市场主体利益的分化，不可能使得每一个社会群体和社会成员的利益需求都得以满足，这就要求我们从效率与公平、稳定与公平的辩证统一的关系出发，抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，建立规范的对话和协商机制去解决效率与公平的问题。在处理和协调各种利益矛盾时，要注重尊重和依靠群众团体、自治组织等社会力量。(www.daowen.com)

社会组织和社会团体是建立现代化和谐社会的一个重要因素，他们具有比个人更强的政治经济表达能力，具有更强的协调各种矛盾的能力。所以，从20世纪的情况看，围绕着效率与公平的几乎所有争论都是到公共利益那里去寻求论证支点的。但是，公共利益概念的内涵是不确定的，“由于不存在一个能够毫无质疑地被公认为是‘最好的看法’的公共利益概念，每个官员只是根据自身的理解来追求公共利益。结果是，有多少人思考这个问题，就几乎有多少种公共利益的概念”。所以，官僚制组织倾向于回避谈论公共利益的问题，因为它无法找到可操作性的方案将其付诸实施。官僚制组织适应于解决一切具有确定性的问题，而且问题的确定性越是能够以明确的任务出现，就越能被用来证明官僚制组织的效率。对于一切不确定性的问题，特别是表现为概念上的不确定性的问题，官僚制组织都会表现出力不从心的窘状。

官僚制组织在解决不确定性问题方面的不适应性决定了它无法直面公共利益的问题，这也决定了一切试图在官僚制的框架下去探讨公共利益实现路径的讨论都是没有实际价值的。但是，根据我们的设想，公共利益概念在内涵上的不确定性却为合作制组织创造性地实现它提供了表演的舞台。具体地说，公共利益不从属于分析的把握，而是从属于直觉的把握，它的不确定性在不同的组织成员那里有着不同的内容。组织成员会因为个人的道德素养和经验、知识的拥有情况而对它作出不同程度的把握，组织成员个人的能力以及合作技巧也会在促进公共利益的实现问题上表现不同。公共利益所确立的认识方向和促进其实现的路径，在不同的组织成员那里却不会表现出不同。由于这个原因，合作制组织不会刻意追求公共利益实现的任何可操作性的方案。尽管合作制组织并不刻意追求任何可操作性的方案，却又能够更好地促进公共利益的实现，会显现出公共利益实现上的高效率。

如果说在20世纪人们是把公共利益的实现寄托于制度的稳定性的，也把正义的实现寄托于程序的合理性，那么，当我们进入到21世纪这样一个高度复杂性和高度不确定性的时代，公共利益以及社会公平、正义等价值的实现，都更多地取决于公共部门行动者的创新行动。如果不是行动者的持续创新，稳定的制度所呈现给我们的都将是它的缺陷。同样，合理的程序所呈现给我们的也恰恰是不合理性和僵化的一面。这样一来，我们就会遇到一个问题，工业社会在社会治理方面一直要求这个领域中的行动者成为遵守规则的模范，要求他们一切都依规则而行。即使授予他们一些自由裁量权，他们也必须严格地在监督之下使用，而且在自由裁量权得到使用时也需要得到事后审查。一旦要求社会治理中的行动者用创新去维护公共利益和供给正义，其潜台词也就是可以允许他们不再拘泥于规则的约束和控制。如果这样，社会治理者的行为在何种意义上能够保证走在维护公共利益和供给正义的道路上，显然是需要找到一个支点的。正是这个原因，我们把视线转向了社会治理者的道德存在。而且，在这样做的时候，我们也是充分地考虑到了高度复杂性和高度不确定性条件下恪守规则的不可能性。

在高度复杂性和高度不确定性条件下，社会治理所面对的是个性化的任务，不可能有同一的、普遍的、外在性的规则供他们遵守。人们在社会治理过程中被给予的，仅仅是一些原则性的规定。特别是在正义供给方面，人们无法求得外在依据，而是需要发之于心，即根据自己的道德存在去作出判断和作出行为选择，用自己的行动去赋予社会治理体系运行的效率。而且，这个时候，效率与公平也就实现了统一。我们看到，既有的关于效率与公平问题的争论都是在现行管理制度和行为模式下进行的，如果我们希望从根本上改变效率与公平的矛盾，需要谋求制度和行为模式的根本变革。合作制度与行为模式的确立，正是以这种变革的目标而成为可以追求的。合作制组织将超越公共行政诞生以来关于效率与公平的二元追求，它把效率与公平当作前提而不是目标。

合作制组织将使一切合作互动行为都从效率和公平出发，而不是把效率和公平作为它必须达到的结果。尽管不把效率与公平作为目标而追求，却能够在合作制组织的运行中消除效率与公平的矛盾，使以往把效率与公平作为追求目标时出现的不平衡都整合成为有机整体。总之，效率与公平统一了起来并得到了有效的实现。合作制组织的最为根本的优势在于，“将来源各异的资源配置到一个有效的序列中，以带来超出单个组织的能力的结果”。就某一单个组织来说，可能其能力并不显得很强，其效率并不是很高，但在合作制组织的合作行动中，却总是能够达成最佳的效果。