1.城市社区建设的发轫

中国真正的城市社区建设始于20世纪80年代，但当时并没有出现“社区建设”的提法，政府更为关心如何在社区里将人们有效地动员和组织起来，开展各种形式的服务活动，特别是针对社区内的困难人群开展服务活动，这就是所谓的“社区服务”。学术界一般将这一时期开展的各种社区服务视为改革开放后中国社区建设的早期实践，其带有较为明显的政府主导和控制的特征，强调街道办事处和居民委员会的动员和组织作用，强调动员和组织社区居民开展互帮互助。

众所周知，新中国成立初期，中国大陆全境依靠国家力量在城市内迅速建立了一套较为严密的社会管理体制，即单位体制，国家通过单位来对城市中的个人施加控制和影响，进而实现对城市社会的控制和影响。然而，改革开放前，由于单位体制有着绝对的控制力和影响力，因此并不存在独立于国家之外的社会力量，也不存在现代意义上的具有“公共性”的城市社区。改革开放推动中国实现重大转型，这种转型不仅仅是经济层面的转型，同时也是社会层面的转型。某种角度上讲，社会转型因经济转型而起，但经济转型若是没有社会转型的同步配合，必将走向失败，从此意义上说，经济转型和社会转型同等重要，都是关系改革开放成败的关键环节。为了顺利实现上述两种“转型”，经济层面上就要改变原有的高度计划经济体制，社会层面上则要改变原有的“单位体制”。城市社区实际上需要承接单位体制改革的功能转移，承载着艰巨的使命，也面临着沉重的压力。社区服务正是城市社会转型的一种尝试和探索，20世纪80年代“社区服务工作迅速在全国展开，服务对象、服务内容、服务范围不断扩展。由于它在为党和政府分忧、为居民群众解难方面发挥了积极作用，不仅深受社区居民欢迎，而且得到了党和政府的高度重视和支持。1989年12月26日全国人大通过的《城市居民委员会组织法》第一次将‘社区服务’的概念以法律条文的形式固定下来”^[3]。

正是在城市社区服务蓬勃开展的过程中，政府、学界和社会开始重新审视社区，社区不仅成为改革开放后城市的一种新型“地理空间”，同时也是一种新型的“社会关系空间”和“社会管理空间”，人们开始适应由“单位空间”向“社区空间”的过渡和转移。以上海市为例，20世纪80年代，作为中国改革开放的前沿，城市建设发展的前沿，该市市政府具有前瞻性地认识到社区服务的重要意义，委托上海交通大学对全市143个街道（镇）进行了普查，随机抽样对10个居委会、2500个居民进行了问卷调查，以了解上海市社区服务的现状以及居民对社区服务的需求^[4]。通过调查发现，当时的上海市民对减轻家务劳动、改善住房和普及家用电器等物质生活的需求很高，对于学习、娱乐等精神文化生活的需求同样很高。但上海市民普遍认为社区服务与他们的实际需求相去甚远，为此，研究者提出了发展社区服务、推进家务劳动社会化、改革劳动作息制度、加强街道办事处和居民委员会组织建设、制定社区服务发展规划、制定扶持发展社区服务的优惠政策、措施等政策建议。整个80年代社区服务的实践表明，随着改革的推进，单位所承担的社会福利功能和社会管理功能逐渐地转向社区，但客观而论，城市社区服务只是部分地承接了单位的功能转移，还不能完全满足中国城市经济转型和社会转型的要求，这也为下一阶段中国的城市社区建设提出了新任务和新要求。

2.城市社区建设的转折

中国城市社区建设的转折发生于20世纪90年代初期至21世纪初期，之所以将该时期称作中国城市社区建设的转折，一是由于经过近十年城市社区服务的实践探索，人们的社区意识已初步形成，人们对社区需求的不断提高和增多，对城市社区建设也提出了更高的要求，因此，城市社区建设急需深化内涵、转变方式和思路以适应人们的需求。二是由于城市社区建设在整体转折阶段不仅要及时填补单位体制改革后社会管理体制上出现的真空，以防止可能出现的社会秩序的波动，同时，城市社区也要承载90年代以来社会主义市场经济建设和国有企业改革过程中出现的企业人员分流和社会职能剥离的沉重负担。政府在此一时期，从战略层面上已经将城市社区建设放在了城市物质文明和精神文明建设的中心位置。

在城市社区建设的过程中，政府实际起到了主导和主体的作用。回顾中国经济社会转型的整个过程，我们不难发现，1978年以来中国社会发生的各种改革，无一不是在政府的主动权力让渡和自我改革中推行和实现的，包括市场经济的推行和以社区增权为依归的城市社区建设，都是由政府自上而下推动的。因而，我们就不难理解作为城市社区建设的垂直管理体系的最顶端民政部在1991年5月为何会大力提倡和推动“社区建设”的内在逻辑了。

转折期，中国城市社区建设的主要任务大体可以概括为六个方面：

第一，在城市社区建设过程中要明确社区的“边界”。社区的边界包括地理边界、人口边界、组织边界、身份边界和文化边界等，明确“边界”的目的是为了便于城市社区建设的具体操作，找到城市社区建设的对象。

第二，找到城市社区建设的定位点。城市社区建设是城市建设的组成部分，城市社区建设要服从城市建设，反过来，城市建设要服务城市的社区建设。

第三，在城市社区建设过程中要加强组织化建设。城市社区组织化建设的核心是加强社区的党组织建设，加强社区建设中党的领导作用，同时，大力发展社会的非营利性组织和私人组织共同参与城市的社区建设。(www.daowen.com)

第四，加强城市社区建设工作者队伍建设。城市社区建设离不开效率高、能力强、肯奉献、政治素质过硬的社区领导和工作者，加强城市社区工作者队伍建设，为城市社区建设提供了人力资源保证。

第五，坚持城市社区建设的特色化。为此，民政部在1999年依据“分类指导、循序渐进、试点引路、逐步推广”的原则，将17个城市的21个社区作为社区建设实验区，后来规模又有所扩大。这些被确立为实验区的城市社区经过若干年的实验和探索，都积累了大量的城市社区建设的经验，形成了自身特色。

第六，把服务群众、依靠群众作为城市社区建设的根本出发点和落脚点。城市社区建设是城市社区服务的高级阶段，城市社区发展又是城市社区建设的高级阶段，反过来说，城市社区建设和城市社区发展最终还是要为群众和依靠群众开展城市社区服务。

20世纪末，北京大学社会学系教授夏学銮发表了一篇《论社区建设十大关系》的文章，其学术观点与转折期中国城市社区建设的六大任务十分契合^[5]，说明城市社区建设不仅仅是政府关注的领域，也是学术界所关注的领域。

3.城市社区建设的深入

新世纪，特别是2005年至今，中国的城市社区建设进一步向纵深发展，但此一阶段也是中国城市社区建设问题和困境最为突出的时期。如社区建设的行政化色彩浓重，社区居民自治与社区参与的动力不足，城市社区建设还远未形成完备的法律体系，社区服务的“社会性”缺乏等，这些城市社区建设的深层次矛盾，恰恰是该阶段城市社区建设要破解的主要问题。

经过几十年的城市社区建设，中国的城市社区在组织形式、经费来源、日常工作内容等方面基本上相同或相近。一般的城市社区大都包含社区居委会和社区党委会两个“领导班子”，且两个领导班子又大多由一套人马构成。经费绝大部分来自城市最基层的政府部门——街道办事处的拨款，社区两委对于政府具有较强的依附性，完成来自政府不同部门的工作任务也成为了社区两委日常工作的主要内容。社区工作人员常常形容自己的工作是“上面千条线、下面一个针”，只要涉及社区管理和社区服务的各种事务，都要由社区工作人员去执行，社区的行政化色彩非常浓重，鉴此，中国的城市社区常常被称作是“行政社区”。然而，行政社区却存在诸多的问题：“第一，行政因素向社区弥漫式渗透，完全挤占了基层社会的自组织空间，使得正常的自组织力量和机制难以发挥作用。第二，政府包揽社区事务必然导致政府承担所有的成本。第三，社区行政化之后，政府成为社区惟一资源来源，诱发了社区的道德风险”^[6]。正因为存在上述弊端，各地城市社区都在依据自身的实际情况探索一些社区建设的改革措施，比如通过强化城市社区自身的经济功能以减少对政府的经费需求，引入更多的非营利性机构、非政府机构、私人机构等进入社区开展社区服务，更加注重社区居民对社区事务的参与等，通过这些措施来弱化城市社区的“行政化”色彩。

尽管1989年全国人大通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》就已明确了城市的居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，然而，我们的城市社区建设实践在某种程度上还是偏离了最初制度设计的初衷，即通过社区居民的自治来推动社区的建设。所谓社区自治，有赖于公民自愿地合作和对权威的自觉认同。事实上，这也正是基层社会治理的方向。要想使社会建设更贴近人民的实际需要，应由居民们自己来商量决定关乎自己切身利益的社区事务。在这个基础上，不同居民的愿望和要求出现差异，就通过协商和调解的办法来实现各种合作，找到合情合理的优化方案，这种自治过程其实也是社区的一种潜在“功能”^[7]。实际上，在城市社区建设过程中弱化城市社区的“行政化”色彩与突出社区的“自治”功能是高度重叠的同一过程，因为，二者的关系本身反映的是同一个问题的两个方面，需要辩证统一地看待。

社区服务自20世纪80年代以来，一直是城市社区建设的重要内容之一，在城市里开展的各种社区服务大多是由政府直接出资提供的公共服务，或是政府资助、由各种法人社团、机构、志愿者针对弱势群体提供的公益服务。然而，作为城市社区服务本质特征的“社会性”，很难在城市社区建设的实践中体现出来，甚至被有意无意地长期忽视。所谓城市社区服务的“社会性”，主要是指“社区组织所特有的基础性社会关系。服务的提供依托于社会体系，强调社会参与和社区参与；服务对象面向全体社区居民；服务的整体运行浓缩到社区场域中进行，包含自我管理、自我服务、互助服务的特点。因此，欲找回社区服务的社会性，就必须构建多元的服务主体，拓展社区服务的对象，加强社区服务的职业化和专业化，将依托社区基础性社会关系的社区服务，与政府公共服务和市场化的商业服务链接起来，建立起相互的关联，实现社区公共性构造的创造性转换”^[8]。在社会逐渐走向松散化和原子化的今天，通过城市社区服务“社会性”的回归，是实现城市社会“再组织化”的一条有效路径。

总之，改革开放以来，中国的城市社区建设取得了辉煌的成绩，但在发展过程中也不断地累积了大量问题，对于当下和未来中国城市社区建设的最大问题实际是社区建设方向的迷失问题，只有找准、找对了方向，中国的城市社区建设才会少走弯路。中国的城市社区建设即将进入一个新的历史时期，我们需要清醒地认识到，中国当下的城市社区建设正面临着伴随快速城市化进程的社区数量的急剧扩张，社区人员构成的日益复杂，社区人口规模的越发密集化，但却无法满足人们日益增长的物质、文化与生活需求，各种社会问题与矛盾不断累积的有增长无发展的“内卷化”困境。因此，急需探寻新的城市社区建设的发展道路，以化解这一困境。新芝加哥学派提出的“场景理论”及其在西方发达国家的实践，恰恰可以为我们自身的城市社区建设提供参照。可以预见，“场景理论”将不仅可以为我国的城市社区建设，而且可以为我国“质量型”城市化进程的推进开辟新的思路。