当我们在S村的调研结束时，该村已经历了三次征地过程。三次征地之后，呈现出来的问题是：
第一，失地农民和地方政府对于土地的产权到底归谁的问题并没有一个清晰的认识，地方政府的征地行为缺少制约，这是引发失地农民与地方政府之间各种矛盾的首要原因，需要详细说明。
《中华人民共和国土地管理法》[1]第二条中规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。而在第八条中规定，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地、自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条又规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。一般情况下，在地方政府与失地农民围绕着征地发生纠纷的时候，地方政府往往选取对自己有利的第二条和第十条作为依据，而失地农民则会选择第八条作为维护自己权益的法律依据。
所谓的产权是一种社会的工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。产权是界定人们如何收益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动的依据。如果一旦个人拥有土地，他将通过考虑未来某时的收益和成本倾向，并选择他认为能使他的私有土地权利的现期价值最大化的方式，从而使它的现期价值最大化。而土地所有制的例子让我们正视了共有财产的很大不利，一个共有产权所有者的活动的全部成本不是直接由他来承担的，而且他们不易注意到的其他人向他支付适当的量的意愿。共有财产排除了使用财产就要付费的体制，所有者数量的增加，就是财产共有性的增加，它一般会导致内在化的成本增加（[美]R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯等，2005）。从科斯等对于土地产权的上述分析，我们想见中国现有的土地产权制度对于所有权界定的模糊，引起土地产权上的混乱和分歧是必然的，同时也极易产生一种名义上所有者数量上的庞大而引起的制度上和经济上成本的增加。中国改革开放以来逐渐形成的市场经济体制导致中国农村土地权力内部结构不断分化，土地利益主体也由集体逐渐转向农民个体，这样一来个体与个体、个体与集体、个体与国家、集体与集体、集体与国家极易产生错综复杂的土地权利关系[2]。
第二，失地农民与地方政府的交换和互动缺乏主体性。由于失地农民群体内部也存在着利益的不一致性，涣散无序，在与地方政府的博弈中常常处于下风。
从土地征用前的决策，到土地征用决策的实施，再到土地征用后的补偿、保障、就业，地方政府处于主动，失地农民基本没有或很少有参与的机会和权力，缺乏主体性。失地农民能做的就是在土地征用的事实形成之后，要么使用上访、打官司、抱怨等方式对抗，要么就是拉关系走后门多得点好处，实在没有办法就只能接受现状。失地农民在与地方政府之间的交换和互动过程中缺乏整体意识，没有一个强有力的自我组织，更不会有什么明确的组织目标，因此在与地方政府打交道的时候经常吃亏。即使形成了一些上访的组织，规模也只限于一个村或几个村，没有形成区域性或全国性的失地农民组织，从这个意义上讲，失地农民群体也只是一个概念上的群体，该群体在与地方政府的博弈过程中先天力量不足。
第三，失地农民的内群体成员在与地方政府群体交往并向其流动的过程中造成了失地农民群体的分化。
分散的失地农民上访、闹事往往效果不佳，促使他们推举组成了一个小的上访团体，产生了几位上访领袖，这些领袖在带领大家上访过程中取得了一些效果。之后该上访团体中的两位领袖抓住了成为地方政府成员的机会实现了群际间的向上流动，而当这两位上访领袖在地方政府群体站稳脚跟后，与失地农民群体之间的距离越拉越大，甚至走到对立的地步，失地农民群体由此出现了分化。
第四，地方政府的内群体成员避免或减少与失地农民的交往和沟通，极易造成二者之间矛盾的累积和激化。(www.daowen.com)
因征地而导致的失地农民与地方政府群体之间的一系列矛盾问题，地方政府的有些官员采用回避、拖延等办法来应付，其结果是造成二者之间矛盾不断扩大、累积直至激化，地方政府避免或减少与失地农民的交往和沟通的做法只会适得其反，导致两个群体之间的隔离，极易造成社会结构的断裂化。
第五，围绕着土地征用后失地农民的补偿、保障、工作等问题双方矛盾突出。在农民看来，如果地方政府征用土地，与他们进行合理的交换应该是包括土地补偿费、社会保障以及就业保障在内的综合补偿。因为在征地前，土地承担了上述功能，所以土地对于农民来说就是核心利益所在。失地农民对于土地收益分配的关注也是必然，无论降临在自己身上的所谓的收益分配是合理的或是不合理的，他们都试图弄清自己在失去土地后自己到底有没有损失，损失了多少，包括地方政府在内的其他利益主体又从自己的土地上得到了多少，并将其作为自己赞成、对抗或者沉默的依据，这要根据失地农民感受到的损失程度决定。正如斯科特所言，农民也是理性的经济人，凡事都要经过精心的算计，而对于关乎自身生存的土地的得失这种精心的考量则更易理解。以土地为基本生活依靠的农民家庭，不仅是个生产单位，而且是个消费单位，它一开始就或多或少地有某种不可缩减的生存消费的需要，为了作为一个单位存在下去，它就必须满足这一需要。农民除了土地之外几乎一无所有，而争取最低限度生存的斗争是在缺乏土地、资本和外部就业机会背景下进行的[3]。也就是说，如果失地农民因失去土地而感受到自身的生存受到威胁，那么他们就有可能铤而走险去进行抗争。
土地没有了，但城市化未见有太大进展；失地农民虽然得到了一定的土地补偿，但与地方政府在土地交易中所得到的经济收益和政绩比相去甚远，两个群体之间的社会地位差距越来越大；土地征用后失地农民缺乏就业和社会保障，与地方政府之间的矛盾比较突出，这些问题都是在征地过程中，在两个群体的交换和互动中产生的。失地农民与地方政府群体之间的交换，前提是二者之间的接触和互动，那么二者之间交换总是为了达到一定的目的的，换句话说，交换的双方总是期望在交往和互动的过程中得到回报。在征地过程中地方政府与失地农民打交道是为了获取推进城市化进程这一政绩，而失地农民与地方政府的交往则显得有些被动和不情愿，此种状况下，失地农民依然期望在与地方政府的交往中得到尽可能多的利益。
【注释】
[1]该《土地管理法》系1998年版，自1999年1月1日起实施。
[2]王景新：《中国农村土地制度的世纪变革》，北京：中国经济出版社，2001年。
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