改革开放以来，中央政府逐步放开了农民向城市流动的限制，这不仅是因为严格的人口流动管控剥夺了农民应有的平等公民权，也是因为这种人为的限制不利于生产力要素的合理配置，放开管制有着内部制度机制和外部客观经济规律的双重需求。然而，中国的人口流动管制的放开并不是“一步到位”的，这符合我国经济、社会发展的实际，“一步到位”式的放开将导致无序、盲目的人口流动，这种流动将给城市带来沉重的诸如住房、医疗、就业、社会保障、公共基础设施、治安等问题。所以中央政府通过鼓励发展乡镇企业的政策有意识地引导农民“离土不离乡”。之后中央又开辟了经济特区、沿海开放城市，给东南沿海地区和大城市并提供了各种优惠政策，同样是有意引导农民到这些地区的城市去务工。再后来是“全面”的放开，但这种“全面”也不是没有任何限制的，比如北上广深等一线城市对于城市户籍获得的限制在一定程度上也遏制了大量流动人口向这些超级城市的“集中”。当下，中央政府对于农民工的政策调整重点在于如何保障农民工的合法权益，如何把农民工纳入社会保障体系，如何让农民工子女能随父母在城市里享受到义务教育的权利等这些“软”政策上。

1.改革开放前的人口流动政策

20世纪50年代，中国就开始了知识青年“上山下乡”的运动，大批的城镇知识青年转移到农村。鼓励城市青年向农村流动的同时，对农民向城市的流动则给予了严格的限制。例如1953年中央政府发出了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》；1957年，国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》与《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》。1957年10月25日，中国中央发布了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要修正草案》，其中第38条就指出：“城市的中、小学毕业的青年，除了能在城市升学、就业的以外，应当响应国家的号召，下乡上山去参加农业生产，参加社会主义农业建设的伟大事业。我国人口百分之八十在农村，农业如果不发展，工业不可能单独发展”。据统计，从1962年到1979年，全国上山下乡的知识青年总计是1776.48万^[8]。

1958年1月，我国实施了严格的户籍制度，规定了农业人口不能进行城乡之间的转移，也不允许从事农业生产的劳动力向第二、三产业转移。“从1961年起，国家为了缓解饥荒，开始大规模地压缩城市人口，动员在城市里挨饿的工人及一切可能动员出来的劳动力到农村去参加农业生产”^[9]。农村人口禁止在地域间流动，加上大量的城市人口转移到农村，使得农村也感受到了巨大的人口压力。改革开放前，中央政府的决策者大多认为知青的上山下乡是解决其就业问题的有效途径。这样一种政策的执行在“文革”十年当中达到了高峰。1978年以前，同期的世界各国都在经历着一个快速的城市化过程，而中国却走出了一条与其相悖的反城市化道路，大量城市青年到农村扎根。事实证明，这样一条政策的实施是不成功的，不但没有解决经济、社会发展中的城市化要求，相反，大量的青年“上山下乡”也给农村带来了沉重的负担，而且严格限制农民向城市的流动，也是对农民基本的、平等的公民权的剥夺，因此，是难以为继的，改革势在必行。

2.改革开放后的农民工政策

改革开放以后，我国在经济、政治、文化等方面打开了全新的局面。农民工群体也是随着我国的社会转型及经济的快速增长而出现的一个特殊群体。20世纪80年代以来，农民工群体的数量每年都保持了较高的增长速度。伴随着农民工数量的不断增加，衍生出的问题也越来越多，农民工问题近年来一直是政府和社会关注的焦点问题之一，其中，中央政府的有关政策对农民工群体起到了关键的宏观性调控和指导作用。

从1978年到1983年，家庭联产承包责任制处于起步阶段，严格的户籍制度和农产品统购统销制度仍然没有全面放开，加上大批知识青年的返城，为了缓解城市的就业压力，国家明文规定：“严格控制农村劳动力流入城市”，“严格控制农业人口转为非农业人口”。但此时的控制政策只是宏观性的指导政策，已远不如计划经济时期那般严格，所以在此期间，农村劳动力的向外流动规模仍然在不断地扩大。据不完全数据统计，到1982年农民工流动人口的数量规模已接近3000万。

1984年至1987年，家庭联产承包责任制的推行和乡镇企业的发展，使农民在很大程度上解决了温饱问题和一部分农村剩余劳动力的出路问题。但随着乡镇企业在发展上遇到的诸多瓶颈问题，大批农民开始考虑除了种地和乡镇企业打工以外的其他增收渠道，城市成了他们的首选目标。到了1984年，中央和地方各级政府基本上解决了知青返城的就业问题，城市的就业压力得到缓解的同时，中央政府已经将城市建设和城市发展提上议事日程。同年，中央政府颁布了《国务院关于农民进镇落后问题的通知》，允许农民进城创业，从事各种劳务工作。国家对于农民工进城务工、创业的鼓励态度，促使大量农村剩余劳动力大规模地向城市流动，寻找各种工作和创业的机会。1978—1988年这10年间，转移农村剩余劳动力约1.3亿人，10年间平均转移速度为15.2%^[10]。增速最快的时期就发生在1984年中央政府出台的《通知》之后，政策的宏观调控效果十分明显。(www.daowen.com)

1988—1991年，政府主要采取了控制农民盲目流动的策略。从20世纪80年代中期起，我国开始出现“民工潮”。1989年春节期间，“民工潮”使铁路交通部门出现前所未有的压力，我国大约有4000万的农民涌入城市。农民盲目地进入城市，给城市管理带来了很大的负面影响。为了保持社会的稳定，1990年4月国务院发出通知，要求对农民进城务工实行有效控制、严格管理，并建立临时务工许可证和就业登记制度，防止大量农村劳动力盲目流入城市^[11]。这一时期，控制农民工的流动，使“民工潮”现象得到一定的遏制。

1992年，党的十四大的召开，标志中国社会主义市场经济体制的正式确立。劳动力成为市场经济之中的重要生产要素之一，按照市场经济的要求，生产要素要能够实现自由的流动与合理配置，客观上要求对农民工群体的流动管制要进一步放开，但同时，政府特别是中央政府也要进行有效、科学地引导和调控，以避免“市场失灵”问题的发生。为此，1993年党的十四届三中全会提出：“要积极鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动”。中央政府同时要求要放宽对流动人口的户籍管制，如国务院在1997年6月批转公安部的《小城镇户籍制度改革试点方案》，使得大量的农民可以获得城市户籍。2000年全国第五次人口普查资料显示，以“离土又离乡”模式进入城镇，在第二、三产业从业的农民工约为8000万人。从2002年以后，国家对农民工实行了进一步放开与扶持的政策之后，农民工的数量规模迅速达到接近9460万。

2003年，国务院办公厅下发了《关于做好农民工进城务工的通知》，“要求各地提高认识，取消对农民工进城就业的不合理限制，解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工生产生活条件，做好培训工作，多渠道安排农民工子女就学”。2005年12月31日发布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出：“进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制。建立健全城乡就业公共服务网络，为外出务工农民免费提供法律政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍”。《意见》的提出，表明了中央政府对农民工自由流动的支持态度，允许并鼓励农民工进城务工，要求切实保障农民的工资待遇。

2006年3月27日，中央政府发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，该《意见》涉及对农民工的就业环境、劳动保护、社会保障、户籍管理制度的改革、工资、公共管理和服务等方面的政策保障措施。2007年6月29日，在全国人大常委会第二十八次会议上高票通过的《中华人民共和国劳动合同法》明确指出，立法的目的是“为了完善劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系”。农民工群体当然也适用于《中华人民共和国劳动合同法》，有权要求用工单位与其签订劳动合同，当自身的合法权益受到侵害，可依据该法寻求维权。

2010年，中央一号文件又颁布了《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，其中提出“着力采取有针对性的措施，解决新生代农民工问题”，“使农民工尤其是新生代农民工问题提到了前所未有的高度”^[12]。2012年1月4日，《民政部关于促进农民工融入城市社区的意见》发布，《意见》指出，要发挥好社区的社会融合功能，组织动员社区各方面力量为农民工提供帮助和服务，改善农民工生活环境条件，鼓励农民工积极参与社区自治，维护好农民工合法权益，促进农民工与城市居民和睦相处，尽快融入城市生活。

从国家关于农民工的政策改变看出，1978年以来，中央政府对于农民工所采取的政策经历了“严格控制——默许——控制盲目流动——开放”的政策变化，特别需要指出的是近年来中央政府更倾向于农民工融入城市的关注和他们权益的保障。中央政府通过系列的政策调整努力做到引导农民工群体有序进入城市，顺利确定职业，融入城市社区生活，实现身份的转变，进而适应城市的生活。