新中国成立以来，我国的户籍管理制度的变革大体可概括为三个时期：自由迁徙期、严格控制期、半开放期^[1]。

第一阶段：1958年以前，自由迁徙期。

新中国成立初期，我国实行的是人口登记管理制度，对人口流动并无太多限制。其基本功能主要是统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料，证明公民身份，便利公民行使权力和履行义务，防范各种犯罪活动等。从新中国成立初期，中国大陆实行的是比较宽松的人口管理政策，允许城乡居民在城乡或城镇之间自由迁移，人们可在较大的程度上享有户口变更、迁移、转移的自由。户籍制度并未附着太多社会功能，基本上是一种独立的人口信息管理工具，因此，这一时期也是新中国历史上人口迁移最活跃的时期。

1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，对于人口迁徙做出如下规定：“凡迁入者于事前向当地公安机关申报迁移，注销户口，发给迁移证；凡迁出者于到达住地三日内向公安机关申报入户即可”。这是新中国成立后政府出台的第一个户籍管理条例，从中我们可以了解到，无论是户口的迁入还是迁出，只要及时向公安机关申报，户口迁移就可轻松完成，几乎没有任何的迁移成本，政府也未给予太多限制。这样一种宽松的户籍管理制度，一方面是由于新生政权并无太多的治国理政经验，对于如何建立系统的户籍管理制度还在摸索之中。另一方面，由于当时中国，经济、社会还在从战争破坏之中逐渐地恢复，城市与乡村比较也没有提供更多的公共服务，全国上下，无论城乡基本上都是“一穷二白”，因此，城市也没有太多的因为担心不能提供很好公共服务的顾虑；再加上当时中国各类城市的城区规模和人口规模都不大，客观上需要大量人口来填充，同时城市兴建的大量工业企业也急需大量的劳动者，而城市原有人口则不足以满足企业的用工需求。基于以上几点，我们就不难理解为何当时中国的户籍管理如此之宽松了。

1955年《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布统一了全国城乡的户口登记工作^[2]，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，户口登记的统计时间为每年一次。也即从1955年起，中国大陆地区的户籍开始逐步收紧，中国共产党领导的中国政府已具备了一定的执政经验，建国初期一系列政策的实施使得经济、社会快速稳定下来，赢得了人民的衷心拥护，这为政府政策的顺利推行奠定了民意基础。另外，随着工业建设连续几年的大规模招工，城市企业的工人规模已基本稳定或者说城市对于新增人口的需求已基本稳定，此时推出统一城乡的户口登记工作的政策有利于政府的人口管理工作。

第二阶段：1958-1977，严格控制期。

这一时期我国逐步形成了较为僵化和严格的城乡分割的二元户籍制度。由于受到“左”倾思想的影响，把党的八大确定的以经济建设为中心任务的目标重新调整到了“以阶级斗争为纲”的路线上。尽管中央政府和地方各级政府也想努力发展经济，但因受到错误思想路线的指导走上了歧途。“大跃进”运动不但没有使我国的经济实现快速的发展，反而令我国陷入了长达三年的困难时期，国家经济出现了空前危机，而1959年的“反右倾”斗争又进一步加重了这一危机的程度。为了避免因经济发展停滞和生活困难而出现大量乡村人口向城市的流动，国家开始实行严格的户籍管理制度，乡村人口被严格地限制在土地上。从1958年起，一个人想从农民的身份转变为城市市民的身份几乎是一种不可能的事。而在1966—1976十年“文革”期间，中国出现了人类历史上罕见的人口从城市迁往农村的反向运动，并形成了一整套严格的户籍管理制度。从此，政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制^[3]。除去政治因素，实行严格的户籍制度还应从经济发展的因素去考察，正是由于中国大陆已经建立起高度集中的计划经济体制，其负面效应开始显现，加之此前中国经济、社会发展出现的几次波动，使得过去由政府包办城市人口就业的做法难以为继。为了解决大量“过剩人口”的生计问题，初中生、高中生甚至一部分大学生都不再上课了，而是走向农村，接受贫下中农再教育，被打倒的“反革命”分子也被大量地下放到农村。此一时期，中国出现了反城市化的过程。

1958—1977年，我国户籍管理制度的特点是严格控制农村人口流入城市，压缩城市人口，包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村等。

1958年1月，全国人大常委会通过了以国家主席令形式颁布的新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》。《条例》以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定。《条例》还首次明确将城乡居民划分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍制度。这标志着国家限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法的形式确定下来^[4]。

1964年8月，《公安部关于处理户口迁移制度的规定（草案）》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

1977年起，政府不再强制要求城市知识青年“上山下乡”，被送到农村的知识青年，国家尽力为其在城里安排工作。随着安置政策的落实，大批知识青年回到了城市，为了保证城市化的有序进行，1977年11月，政府出台了《国务院批转公安部关于处理户口迁徙的规定》，指出：“从农村迁徙到城市、镇（含矿区，区等，下同），农业人口转为非农业人口，从其他市迁徙到北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区，应当适当控制”。在此后又提出严格控制“农转非”的问题，公安部给全国各省、市、自治区下达了“农转非”的控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口总额的1.5‰”。“农转非”的提出进一步强化了户口的价值意识。城乡二元分割的户籍制度最终确立。

第三个阶段：1978年以后，半开放期。(www.daowen.com)

1978年以来，随着改革开放事业的推进，我国户籍制度存在的问题逐渐显露出来。为了应对这些问题，我国开始了户籍制度的改革，严格的户籍制度有所松动。首先是对小城镇户籍制度的改革，政府放宽了小城镇的落户条件，之后又相继放宽了对中小城市落户条件的限制等。户籍制度的改革逐步破除了我国城乡二元户籍制度的坚冰，一定程度上对我国改革开放初期城市化率的提高起到了推动作用。

1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，这一文件无疑是户籍改革的一个里程碑。该文件规定“凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业户口。粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便……对新到集镇务工、经商、办服务业的户要同集镇居民户一样纳入街道居民小组，参加街道居民委员会活动，享有同等权利，履行应尽的义务”。这个文件一定程度上打开了我国二元户籍制度的缺口，给了农民一定的“迁徙自由”，农民也拥有了可以享有城镇公共服务资源的权利。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》制度，允许暂住人口在城镇居留。这一规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款作出了实质性的变动，标志着城市暂住人口的管理制度趋于完善。

1997年6月《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见的通知》明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等一系列群众反映强烈的问题。这一意见的出台使我国城乡二元分割的户籍制度进一步松动。

2000年6月中共中央、国务院下发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，《意见》指出：“加快我国城市化进程，城市化与工业化协调发展，小城镇占有重要的地位。发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城市化道路”。小城镇要想实现对农村人口的吸纳功能，就需要在原有小城镇户籍制度的基础上进行新的改革，这样才能对广大农村人口产生吸引力，进而推动城市化的发展。因此，2001年3月，政府下发了《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，通知明确指出：“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口”。文件对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这一文件的出台标志着小城镇户籍制度改革全面推进。

2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》提出要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件农村人口的落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。《通知》明确指出：“在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，在设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题。提出今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”。不仅小城镇向农村人口全面放开户籍限制，中小城市对于农村人口的限制也出现了较大的松动。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《意见》规定，要全面放开建制镇和小城市的落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。意见旨在调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落^[5]。《意见》标志着户籍政策这项重要改革进入全面实施阶段。

从我国户籍制度的变迁中，不难看出在户籍制度改革过程中还面临着不少问题，但通过对户籍制度进行的持续改革，最终还是在一定程度上打破了原有的严格城乡二元分割的户籍制度的藩篱，城乡居民之间实现了一定程度上的“平等”，相当数量进城谋发展的农民转化为了市民，为我国城市化进程的顺利推进发挥了积极作用。