中国城乡收入差距扩大既受到市场方面初次分配的影响，也受制于政府税收再分配的调节。在财政收入安排上，国家对农民实行多取少予的政策，而对城市居民则具有少取多予的倾向，此即为导致社会财富城乡间逆向配置的二元税制因素。考虑到经济发展阶段、市场经济规律、现有国家收入分配政策以及政府和市场关系，构建和谐的有利于城乡协同发展的收入分配格局，需要站在国家治理的高度，从以下几方面采取相应的政策措施。
7.2.2.1 统一城乡税制，实现城乡居民的公平税负
统一城乡税制应坚持城乡居民公平税负原则。公平税负，就是通过对税种及相关征管方案的制度设计，逐步消除城乡居民之间显失公平的税收待遇，实现纳税人之间的税负平等，并在此基础上逐步实现财政治理的现代化。
在具体的税制设计上，应当尝试进行如下努力：
1.逐步建立城乡统一的所得税制度
农业税带有地租性质，这就直接导致了农业税费征收的随意性。全面取消农业税，是解决农民负担过重的一种必要手段。从短期来看，巩固全面取消农业税的成果，防止农民负担反弹是非常必要的。
但是从长期来看，农民不可能游离于纳税人义务之外，因而取消农业税只是解决农民负担的权宜之计。要真正实现城乡居民公平税负，就需要建立统一的城乡居民所得税制度。这主要出于这样两个方面的考虑：（1）所得税具有相对公平，征税环节单一，税源有保障等优点，征收统一的个人所得税有利于实现城乡居民税负的公平，按照一定的收入作为起征点，既不会产生农民负担的过重不合理问题，也不会产生城市居民负担不合理问题，有利于城乡农业和非农产业的健康协调发展。（2）我国市场经济的逐步成熟为统一城乡居民所得税提供了有利的外在条件。在市场经济初期，由于市场体系、会计核算体系以及征信体系的不完善，所得税在我国普遍推行的条件尚不成熟。但在全面深化改革开放的现实背景下，所得税征管的外部条件正在趋于成熟，统一城乡所得税可以逐步提上议事日程。
统一城乡居民所得税，主要工作应对城乡居民的课税收入进行统一的界定。对于城市居民而言，所得除了工资性收入以外，还存在各种实物形式的消费和福利，这些均没有计入城市居民的课税收入范畴；对于农村居民收入所得而言，由于农民兼具生产者身份，因此，界定农民课税收入的起征点，必须首先扣除农民在生产过程中投入的成本，避免对农民家庭生产经营过程中属于自我消费的部分进行征税。同时，设置城乡统一的所得税还涉及城乡人口赡养负担问题。城市居民一般可以享受各种养老保障，而农村居民在这一方面则同城市居民存在较大差距。因此，只有将城乡居民课税收入真正界定清楚，统一城乡居民所得税才能真正体现公平的原则。这就需要加大对城乡居民生产生活状况的调查研究，在掌握基本情况的基础上做出科学测算，以此测算结果作为界定城乡居民课税收入的依据。
2.调整城乡居民承担的间接税及其税负水平
农民承担的间接税即非农税收对城乡居民收入差距产生了极为显著的影响。缩小城乡居民收入差距，需要重点深化流转税体制改革，减轻农民间接税转嫁负担额。
（1）抵消农民承担的进项税
受农业生产弱势性的影响，农民几乎承担了农业生产的所有进项税，这就形成了税负转嫁额中的主体部分。对于这一部分税收转嫁形成的农民负担，主要思路无非就是抵消转嫁。抵消税负转嫁，最主要的工具就是财政设立专项资金对农户进行补贴，这也是市场经济国家扶持农业生产的主要做法之一。
在具体的补贴方式上有如下可行思路：一是增加中央财政支农专项补贴，在现有粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资增支综合直补的基础上，按照市场经济规律的原则，实现补贴项目扩围并加大补贴投入规模。二是对现有涉农专项资金进行整合，重点扶持粮棉等大宗农业生产，提高其产业化水平，延伸产业链条。三是对粮棉等大宗农产品实施最低收购价政策，提高农业生产者抗御市场风险的能力。
（2）调整商品课税的税率水平
对商品进行课税的税种包括增值税、营业税、消费税、关税、出口退税等，这些商品课税均可以进行转嫁，因此均可以划分到间接税的范畴之中。为了尽可能在减小农民负担的前提下缩小城乡收入差距，对于上述商品课税，我们应当区别情况，对其相应税率水平进行调整。
对于普通商品课征的增值税，应当降低其税率水平。普通商品主要指基本消费品，对于这类消费品，低收入群体是主要的消费群体，并且边际消费倾向比较大。相对于城市居民而言，农民属于低收入群体，对普通商品的课税大部分由作为弱势群体的农民承担。因此，减少农村居民的税负水平，可以考虑降低对基本生活必需品的课税税率，这样可以在一定程度上改善农村居民在收入再分配中的不利地位。
对于营业税而言，应当提高其利率水平，这样有利于减少农村居民税负转嫁额，而相应提高城市居民税负转嫁额。城市居民属于高收入群体，在生产和生活过程中以劳务消费为主，因此相应承担的营业税较多。提高营业税税率，可以使更多的税负转嫁到这一部分群体身上，有利于在间接增加城市高收入群体负担的基础上相应缩小城乡居民收入差距。
对于消费税而言，应考虑城乡居民消费结构差异设置税率。农民由于收入水平较低，主要承担烟酒和鞭炮烟火等方面的消费支出，而城市高收入群体则较多承担高档消费品如汽车、贵重首饰等支出。因此，为了减小农村居民的税负转嫁额，同时也为了增加城市高收入群体的税负转嫁额，可以考虑有区别的税率设计：对于烟酒、鞭炮烟火等普通消费品可考虑降低其消费税税率，这样可以降低农民的税负转嫁额；对于其他昂贵消费品的消费，则可以提高其消费税税率，这一部分消费税率的提高可以使城市高收入群体承担较多的消费税。
对于关税和出口退税来说，这些因涉及国际税收的问题，并且对于一个国家同其他国家的经济关系会产生影响，因此调整这一部分税收的税率应该比较谨慎。目前，我国关税按照世贸组织的要求应以降低税率为主要方向。出口退税实际上是一种对出口商的补贴，由于我国商品出口以农产品等初级产品为主，而享受补贴的出口商主要是城市居民，因此农村居民实际上为出口补贴承担了不少的收益损失。今后在具体做法上应当打破有利于城市居民的出口补贴机制，这样才能在税收再分配角度有利于城乡税负的公平。
城市维护建设税也是可以转嫁给城乡居民的一个税种。由于城市维护建设税主要以营业税、消费税和增值税缴纳额为计税依据并且具有累退性制，因此，为了减少农民低收入群体在这一方面的不公平负担，可以考虑降低这一税种的利率水平，如有必要甚至可以取消这一税种以缓解日益扩大的城乡差距。
7.2.2.2 推进公共财政建设，实现城乡基本服务均等化
统一城乡税制只是缩小城乡收入差距的一个方面。在实际经济运行当中，农业税全面取消使农村公共品供给出现了短缺的情况，以至于部分农村事业发展出现停滞的局面。为了解决这些现实或者潜在的问题，就应当实施公共财政，实现城乡基本服务的均等化。(www.daowen.com)
公共财政的主要实施目标是满足社会公共需要，其主要方式是政府为社会提供公共服务。从公共财政视角看，我国长期以来实行了偏向于城市的公共财政政策，政府公共服务主要提供给了城市非农部门，由此造成了社会财富在城乡居民间的逆向配置。以政府最基本的初等教育服务为例，据对2004年我国沿海七省市的绩效评价分析，城乡生均教育支出存在非常大的差距，由此直接影响了公共支出的经济性，从而造成了城乡间教育发展的不平衡。因此，为了缩小城乡居民财政净收益上的类似差别，我国公共财政建设应当以满足农村基本公共服务为目标，为城乡居民提供均等化的基本公共服务。
具体来说，推动公共财政建设应当进行以下几个方面的努力：
（1）加大农村基础设施投入，改善农村生产生活条件。主要应当加大国家财政支出力度，加大农村基础设施如农村道路、水利和电力设施、农村文化场馆等方面的投入资金规模。通过加大公共财政投入，切实改变农村居民生产生活条件，这既有利于提高农民的劳动生产效率，也可以切实提高其生活质量。
（2）加大农村社会事业投入，促进农村经济社会全面发展。目前，农村义务教育已全面纳入财政保障范围，新型农村合作医疗也正在逐步扩大，农村居民的社会保障工作也已经进行试点，县乡两级的文化服务体系也已经基本完成。在此基础之上，应当进一步加大对农村社会事业的财政投入力度。首先，要继续加大对农村家庭经济困难寄宿生提供生活补助的力度，确保家庭困难学生不能因为家庭经济困难而失学。其次，进一步推进新农保改革，逐步解决农民看病难、看病贵等难题。再次，试行农村养老保障制度。目前我国已经在农村全面建立了最低生活保障制度，在此基础之上，应当考虑农村居民的养老保障问题，将农村居民的家庭养老保障向社会养老保障转变，并逐步实现城乡养老保障的并轨。
（3）加强财政扶持农业发展的力度，既要着眼于扶持农产品生产经营，又要着眼于农业市场体系的完善。支持重点应当放在农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质的支出项目方面，使农业生产的外部环境得到进一步优化，农业生产效率和农业产业化才能顺利推进。
（4）加强农村公共支出绩效管理。财政支农资金应当体现经济性、效率性和实效性，这是公共支出绩效管理的基本原则。而出于体制原因和人为因素影响，用于农村的公共支出很难达到其支出目的。应当通过具体的制度设计，解决支农资金的跑冒滴漏问题，这样才能将支农资金具体落到实处。
7.2.2.3 实施配套改革，为统筹城乡发展创造良好的条件
从政府再分配角度减轻农民的税负水平，除了财税部门的具体改革以外，还需要其他方面的配套改革，以减少农村居民的税外不合理负担，为统筹城乡发展创造比较良好的外部条件。具体来说，这些配套改革主要包括以下几个方面：
（1）完善农村管理体制，从源头上切断面向农民征收的各种行政性收费。
农业税全面取消之后，一些地区行政性收费呈现出增长的趋势。这些行政性收费之所以增长，主要是农村的管理体制存在一些缺陷和问题。在我国的农村地区，由于民主法制观念不是很强，以及基层公务人员和村级组织负责人素质普遍比较低等问题，在具体的社会管理过程中，往往是以罚代管，并且通过罚款或一些行政性收费解决部分人员的费用问题。在这种情况下，农民的税外不合理负担在个别地区依然存在。
完善农村社会管理体制，就是要从源头上切断各种行政性收费存在的土壤。这就需要做出一定程度的努力：一是进行制度上的完善。由于信息的不对称，农民对相应的收费信息了解很少，这就为基层执法人员乱收费提供了方便。为了避免这种收费行为对农民利益的侵蚀，国家应当给出明确的政策信号，让农民和基层管理人员知道哪些可以收费，具体收费是多少，以此实现税费征管的规范化。二是加强基层民主法制建设。应当积极推进村民自治进程，让村民选举自己的村级组织领导人，并且使村民能够及时了解村级组织的运行状况，这样可以在一定程度上减少村级干部收费的不合理性和不透明性。
（2）深化机构改革，减轻县乡财政负担。
机构臃肿同农民负担上升不无关系。从前文分析可以看出，改革开放以来，中国城乡居民负担率都呈现出上升的趋势，中国城乡居民的税负规模都日趋膨胀，其主要根源在于，随着体制的不断演进，各级政府机构迅速膨胀，由此导致了城乡居民负担的增加，只不过农民负担率增速快于城市而已。
为了减轻农民负担，必须精简地方机构，在减人减事减支的基础上提高办事效率。其具体做法应该分步实施：第一步，首先尝试行政村合并，减少村级组织。在具体的合并中，先将同一自然村中分立的行政村进行合并，待条件成熟之后，考虑将距离相近的自然村进行合并。第二步，在行政村合并的基础上，进一步合并乡镇基层政府。乡镇合并涉及的利益冲突相对较多，并且在合并过程中涉及基层公务人员的去留问题，所以乡镇合并遇到的阻力要大一些。应该在试点的基础上稳妥地推进，以避免产生社会动荡和冲突。第三步，在乡镇合并的基础上，进一步削减其余政府机构。这主要包括两个方面，一是消除不必要的政府部门设置，使政府部门设置尽可能符合社会主义市场经济的需要；再一个就是想办法精简甚至取消地市级机构，实行省直管县。我国地市级政府来源于地区行政公署，地区行政公署取消后，地级市就逐渐演化成一个政府层级并日益膨胀。地级市作为一个政府层级的历史不是很长，其地方既得利益相对不是很稳固，精简可能相对较为容易；县级政府是中国最重要的一个政府层级，受长期历史文化和既得利益影响，县级政府合并难度相对较大。
（3）合理划分基层政府的财权和事权，使地方政府财权和事权对称。
分税制之后，有限的财力被中央相对集中，省以下地方财政变得相对困难。受传统体制的影响，作为我国最基层的一级单位，乡镇政府承担了几乎来自上级所有的职能。“在权责利不明确、财权上收、事权下放的基本态势下，乡镇领导的理性选择，一是膨胀机构，扩充人员，以便与上级的条条部门相对应；二是把负担摊到各村或是转嫁到乡镇企业头上；三是举债度过难关。村一级则同样如法炮制，最终负担落到基层农民老百姓头上”。[2]
为了从体制上改变农民负担的不利局面，就要对基层政府的财权和事权进行合理划分。乡镇基层公务人员的开支，可以由县财政予以解决，而对于农村公益事业，则可以根据地方公共品的不同性质分别加以解决。对于村属范围内的事业，可以由各村解决；而涉及各个村的事业，可以由乡镇政府协调各村解决，必要时予以财政支持；对于那些超出一个乡镇范围的农村公益事业，应视情况由县级或更上一级财政提供经费保障。说到底，基层政府的事权划分，实际上就是农村公共品的界定问题。只有将责权分清，才会从根源上解决基层农民的最终负担问题。
目前，城乡分治的户籍制度规定了城乡居民的现实身份，造成了农村居民在经济社会中的弱势地位。为了改变城乡居民这种分治的状况，就应该进行户籍制度改革。主要做法可以采取居民统一的居住证制度，消除户籍制度背后所暗含的居民身份问题。同时，户籍制度的改革需要依靠社会福利和社会保障制度的推进，只有完善农村居民各种社会福利和保障措施，城乡户籍制度的改革才能得到顺利的推进。
[1]苏明.城乡经济社会统筹发展机制和宏观政策研究[J].经济与管理研究，2006（5）：8.
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