税收是一种重要的财政工具，反映了政府与市场的分权问题，是政府行为对社会经济运行干预程度的一个重要标志。20世纪30年代经济大危机发生后，凯恩斯主义者认识到了政府作用的重要性，国家干预观点逐渐取代古典经济学而占据主流地位，在政府税收方面，该学派超越了仅就增加收入和税赋转嫁问题研究收入的古典视角，着重分析了税收调节收入分配、变动私人部门有效需求，从而调节经济运行的作用，并拟议一套以直接税为主和以累进税率为特色的租税体系。

关于政府税收与国家关系问题，陈共（1994）认为主要有这样几个方面：第一，“税收是与国家的存在直接联系的，是政府机器赖以存在并实现其职能的物质基础”[4]。第二，“税收是一个分配范畴，是国家参与并调节国民收入分配的一种手段，是国家财政收入的主要形式”[5]。第三，“国家在征税过程中形成了一种特殊的分配关系，即以国家为主体的分配关系，因而税收的性质取决于社会经济制度的性质和国家的性质”[6]。

由于税收体现了国家为主体的分配关系，从这一角度来看，税收是一种经济活动，是一个经济过程。在城乡两部门经济分割的条件下，国家作为课征者与作为缴纳者的农村居民、城市居民之间形成一种特殊的经济关系。这种特殊的经济关系包括两个层次的内容：其一是征纳关系，其形式表现为一定的税法，其运动轨迹是国家依法征税，城市居民和农村居民依法纳税；其二是分配关系，即国家凭借其政治权力，强制地无偿地占有城乡居民创造的一部分经济产出，并在此基础上按照统筹发展的需要进行全社会意义上的分配。

在我国，由于处于工业化的初期，为了能够尽快提升国家的工业化和现代化水平，政府往往在农村获取的农业剩余多，而在城市获取的非农业剩余少，这样就形成了二元税制条件下政府同城乡部门之间的利益关系。由于市场经济已经基本建立，因此这三者之间的利益关系如图4.2.1所示。(www.daowen.com)

图4.2.1　政府部门、农村部门和城市非农部门利益关系简图

资料来源：作者自制。

由图4.2.1可以看出，在二元经济及二元税制状态下，政府和城乡部门之间形成了三对利益分割关系：城市非农部门和农业部门之间、政府部门和城市非农部门之间、政府部门和农业部门之间。其中，城市非农部门和农业部门之间的利益分割通过市场交换进行。通过市场交易行为，城市非农部门和农业部门实现了两部门之间的产品交换，在这一交换过程中没有体现政府的收入再分配功能。政府部门和城市非农部门之间、政府部门与农业部门之间的两对利益分割关系则集中体现了政府的收入再分配功能。其具体表现是：政府部门在农业部门和非农业部门以税收的形式集中了政府收入，然后再对城市部门和农村部门实施公共支出。在这种情况下，政府税收往往成为调节城乡间收入分配关系的最主要手段，这是市场手段之外的政府再分配方式。通过这种再分配关系，形成了政府部门同城市部门以及农村部门的利益分割，城乡部门之间的利益交换因为政府再分配因素的介入而变得复杂起来。政府在利益关系处理上稍微有所不慎的话，无论哪个部门的利益受损，都有可能导致该部门发展的停滞，由此可能引起国民收入再分配的失衡，长期来看就会形成非常不利的影响。因此，政府税收再分配对城乡收入差距自然会产生客观影响。正因为税收的这种特殊地位，税收理论在公共经济学研究中占有重要的地位。本书主要研究二元税制和中国城乡收入差距的变动关系，其间既涉及政府、城市和农村三部门的利益关系问题，又涉及政府税收政策对城乡居民税负水平的影响，同时还涉及不同税种在城乡居民间的转嫁和归宿问题。