一、保税货物与保税制度

（一）保税货物的概念

1．概念

根据《海关法》第一百条，“保税货物是指经海关批准未办理纳税手续进境，在境内储存、加工、装配后复运出境的货物”。

保税货物是一种临时进出境的货物，是经海关批准按照保税状态实施监管的进出境货物，其接受海关监管的时限自货物进境起至货物复出境或转为一般进口止。

2．特征

（1）经审核批准。

保税货物进口必须经海关依法审核批准。根据保税加工和保税仓储的商品分类和企业分类管理规定，只有符合法定条件的商品和企业才准予保税进口；根据保税加工监管规定，企业申请保税加工业务，必须经有关部门审批、海关审核备案，料件才准予保税进口。

（2）暂缓征税。

经批准的保税货物，进口时无须缴纳进口关税和进口环节税。若经批准转内销，保税货物就必须缴纳进口关税和进口环节税，其中保税加工货物还须加收缓税利息。由于保税货物具有暂缓征税这一特征，在办理海关核销手续前，均置于海关监管之下。

（3）在境内储存加工。

保税加工货物进境后，必须按照我国对保税加工货物的管理规定，在境内加工、装配后复运出境；特殊情况下，企业申请并经海关及有关部门认可，可以办理保税加工货物放弃、退运、内销等手续。保税物流货物进境后，根据市场需要，在货物所有人尚未最终决定货物的实际流向（复运出境或办理内销等手续）前，必须按照我国对不同保税区域（场所）储存保税货物的有关管理规定在境内存储货物。

（4）复运出境。

保税加工货物一般情况下必须加工后复运出境；保税物流货物可以根据货物所有人的最终市场取向，决定对保税货物或内销或复运出境。

（二）保税货物的范围

1．保税加工货物

保税加工是指经营者经海关批准，对未办理纳税手续进境的货物进行加工或装配及相关配套业务的生产性经营行为。其包括来料加工、进料加工，以及研发试制和检测、维修等产品前后端配套服务工序。

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加工贸易是指经营企业进口全部或者部分原辅材料、零部件、元器件、包装物料（以下简称“料件”），经加工或者装配后，将制成品复出口的经营活动，包括来料加工和进料加工。

（一）来料加工

1．含义

来料加工是指进口料件由境外企业提供，经营企业不需要付汇进口，按照境外企业的要求进行加工或者装配，只收取加工费，制成品由境外企业销售的经营活动。

2．特点

（1）由外商提供全部或部分料件，不占用加工方外汇。

（2）来料加工的料件进口和成品出口系与同一客户签订的同一协议。

（3）来料加工出口的成品，加工方不负责销售，由外商自行销售。

（4）外商提供的进口料件及出口成品，加工方只拥有使用保管权以及根据合同规定所赋予的代办运输权、报关权，而不拥有所有权。

（5）加工方只收取合同规定的工缴费，不参与外商经营该业务所得利润的分配，也不承担在开展此业务过程中产生的经济风险。

（二）进料加工

1．含义

进料加工是指进口料件由经营企业付汇进口，制成品由经营企业外销出口的经营活动。

2．特点

（1）购买进口、产品外销。经营企业从国外用外汇购买进口原料，或从特殊监管区域购买进口，或以深加工结转方式购买进口，加工成品后外销。

（2）自行生产、自行销售。经营企业进口料件后自行决定产品生产的数量、规格、款式，根据国际市场情况自行选择产品销售对象和价格。

（3）自负盈亏、风险自担。由于进口料件是以买断的形式出现的（客供辅料除外），其产权归经营企业所有，因此经营企业在完全自行决定进料、储存、生产、销售的同时也自负盈亏、自担风险。

保税加工货物是经海关批准未办理纳税手续进境，在国内加工、装配后复运出境的货物，包括专为加工、装配出口产品而从国外进口且海关准予保税的原材料、零部件、元器件、包装物料、辅助材料以及用上述材料生产的成品、半成品。

基于保税加工货物临时进出境的性质，保税加工货物具备以下三个方面的特征。

（1）保税加工货物是经过海关审核批准未办理纳税手续进境的海关监管货物。

保税加工是对应税进口商品在海关事务担保制度下暂不征税进口，在海关监管下加工、装配，并在规定的期限内复运出境或转办其他海关手续的一种形式。根据海关法的规定，货物保税必须经过海关批准，并办理相应的海关手续，任何货物未经海关批准不能成为保税货物。

（2）保税加工货物属于海关监管货物。

因为保税加工货物是未办理纳税手续而以海关事务担保方式进境的海关监管货物，是一种临时进出境的货物，因此保税加工货物在境内的加工、装配、复出口各环节的活动都必须接受海关的监管。未经海关许可，任何主体均不得对保税加工货物擅自处置，否则要被追究法律责任，包括刑事法律责任或行政法律责任。

（3）保税加工货物的最终流向应当是复运出境。

保税加工货物是以复运出境为目的临时进出境货物。一旦其临时性进出境的性质发生改变，不再复运出境，即通常所说的“出口转内销”，根据《中华人民共和国关税条例》，就必须办理实际进口货物的海关手续，包括内销征税和交验许可证件（见图7－1）。

图7－1 保税加工货物的监管流程

根据海关对保税加工货物的管理，保税加工分为非物理围网的监管模式和物理围网的监管模式。物理围网的监管模式也称区域保税加工模式，包括出口加工区、跨境工业园区、保税区、保税港区、综合保税区。非物理围网的监管模式包括传统的采用纸质手册管理的和现代计算机联网方式的管理模式。计算机联网方式的保税加工管理模式又分为针对大型企业以建立电子账册为主要方式以企业为单元进行管理的模式，以及针对中小企业的以建立电子化手册为主要方式以合同为单元进行管理的模式。

2．保税物流货物

保税物流是指经营者经海关批准，将未办理纳税手续进境的货物从供应地到需求地实施空间位移的服务性经营行为，其包括进口货物在口岸与海关特殊监管区域、海关保税监管场所之间或在海关特殊监管区域与海关保税监管场所的内部和这些区域、场所之间，以及境内区外出口货物与海关特殊监管区域、海关保税监管场所之间的流转。

保税物流货物是指经海关批准未办理纳税手续进境，在境内储存后复运出境的货物，也称作保税仓储货物。已办结海关出口手续尚未离境，经海关批准存放在海关专用监管场所或特殊监管区域的货物，带有保税物流货物的性质。

（三）保税制度

1．含义

保税（bonded）是指暂时缓缴进口税收的一种海关税收制度。

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保税制度最早产生于16世纪的欧洲。当时，随着资本主义商品经济的发展，各国之间的贸易行为日趋频繁。在中世纪的欧洲，诸侯分立，众多小公国分别占据一片领土，而转口贸易中的商品，很难在贸易之初确定货物的最终流向，若进口则须缴纳一笔进口税费。于是，热衷于争夺航运权的公国就为这些商人提供了一种便利，即让转口的货物在免税的状况下在境内储存，直到最终确定货物流向时才做出相关的处理。这样，转口贸易商便可以有效地减少其货物流转的成本。在16世纪中期，意大利的里窝那（Livorno）成为世界上第一个实行保税制度的城市，产生了最初的保税形式。为规范和管理保税货物，保税法律制度随之产生并逐步发展。保税制度包括保税加工制度和保税物流制度两部分。

2．特点

（1）审批备案。

保税加工货物，必须经商务主管部门审批、海关核准备案后，企业才能开展保税加工活动。保税物流货物，国家规定了各类海关特殊监管区域及保税监管场所准予存储的范围。准予存储的保税物流货物必须经海关审核批准，在海关监管下按规定进行保税货物的进、出、转、存活动。

（2）不受管制。

经审核批准允许保税进口的货物，除国家另有规定外，一般不受国家贸易管制政策约束，无须提交相关进口许可证件；出口制成品属于国家对出口有限制性规定的，海关应收取许可证件。

（3）暂缓纳税。

保税货物无须办理进口纳税和减免税等手续，进境地海关凭有关单证册报关后直接验放。当保税货物最终不复运出境或改变保税货物性质时，才按货物实际流向办理进口申报及纳税等相关手续。

（4）保税核查。

保税核查是由保税监管部门在保税货物监管期内对有关保税企业申报内容的真实性、合法性作必要审查、核验的一种常规执法手段。

（5）监管延伸。

保税货物的海关监管时间自货物进口申报起到货物的储存、加工、装配复运出境，并已办结海关核销手续止。

保税货物的海关监管空间自货物进境在口岸海关监管场所申报放行、收货人提取后，直至货物储存、加工、装配、出口或办理内销等手续前的运输路线及海关监管场所。(www.daowen.com)

由此可见，保税制度下海关对保税货物的监管在时间上是“线”的概念，空间上是“面”的概念，是一个动态的过程管理，即所谓的监管延伸。

（6）核销结关。

保税货物进出口报关，海关加盖“放行章”，执行放行程序。但是，保税货物的放行只是单票货物的形式结关，是整个监管过程的一个环节，保税货物只有全部办理出口报关等手续解除监管并核销结案才能实质结关。核销是保税货物监管的最后一道程序，是保税制度区别于海关一般进出口货物通关制度的一个重要特点。

综上所述，保税货物在货物进口前，由海关受理相应的保税申请，按照国家规定的保税条件核准备案。保税货物进口时，海关凭有关保税单证先予放行，企业按规定的时间和要求，储存、加工、装配后复运出境，办理转内销手续或深加工结转等解除监管手续后，海关按规定予以核销结案。

3．意义

（1）促进外贸发展。

一般情况下，企业进口的保税货物暂缓征税、进出口无须申领许可证件，可以节省税收资金占用，降低经营成本，便捷通关，由此提高经营利润和贸易效率，从而促进对外贸易的快速发展。

（2）吸引外资进入。

贸易与投资紧密相连、不可分割，进出口商开展保税业务时，出于经营成本、贸易效率和市场取向等因素考虑，往往选择在贸易国直接投资，由此吸引大量外资进入国内市场。

（3）促进产业升级。

由于加工技术和国内原材料的限制，保税加工最初涉及的国内加工装配业务和技术比较简单，外商投资企业通过追加投资开办产品配套企业或车间，实现产品和工艺配套，提高了产品本地化的程度和自产比例，实现进口替代，从而推动国内相关配套产业快速发展。

（4）增加财政税收。

当保税货物转内销时，就失去其保税的条件，经审批后按一般进口货物税收制度征税进口，增加了税收收入。

（5）推动技术创新。

在高新技术不断发展的背景之下，国家产业升级与转移步伐加快，发达国家正在将大量成熟的中间技术乃至高新技术向发展中国家转移，发展中国家制定和实施优惠的保税政策为技术转移创造了条件，促进了本国产业结构调整和技术进步，加快了产业升级和工业现代化进程。

（6）增加社会就业。

发展中国家劳动力资源丰富，成本较低。通过实施保税制度，尤其是开展保税加工，可以解决社会就业压力以及社会就业矛盾引发的种种问题，为稳定社会做出积极的贡献，并提高从业人员素质，引入先进的管理理念和管理经验，提高本国劳动力整体水平。

（7）稳定本国经济。

保税加工通过加工增值并带动国内原材料出口，从而实现进出口外汇顺差，对本国的国际收支平衡、稳定本国经济意义重大。

二、海关保税监管制度

（一）备案核销制度

海关备案是保税监管的第一道程序，是经营企业的海关保税业务的经营许可，也是海关实施全过程保税监管以及税收保障的关键；核销是保税监管后续管理的核心，是海关对加工贸易合同全过程监管工作的具体体现。备案核销制度主要分为以下3种。

1．保税加工备案制度

（1）纸质手册管理下的加工贸易合同备案制度。

企业向海关递交商务主管部门出具的加工贸易批件和经营企业加工贸易合同等文件，海关依法受理加工贸易合同备案，并核发纸质手册。

（2）电子账册备案制度。

海关对加工贸易联网企业依据企业经营范围和年生产能力等情况建立电子账册，以商务主管部门批准文件为依据，预先审批并办理进口材料、出口成品商品归类、归并及成品单、损耗备案手续。

（3）电子手册备案制度。

海关依据商务部门的批件，对企业申报的电子手册料件号级数据进行归类预测和内部审核，并审核企业递交的书面合同备案材料，通过后采用电子口岸身份认证卡生成电子手册。

（4）特殊监管区域备案制度。

出口加工区、保税区等特殊监管区域内企业开展加工贸易，海关根据出口加工区或保税区管理委员会等有关部门出具的批件，审批办理所需料件以及加工成品进、出区域海关备案手续。

2．保税物流备案制度

（1）特殊监管区域保税物流备案制度。

海关对保税物流园区、保税物流中心B型进、出口货物实行电子账册备案制度。

（2）保税监管场所备案制度。

海关对进、出保税仓库货物设立通关账册；对保税仓库经营范围建立电子账册；对进、出保税物流中心A型和出口监管仓库的货物按规定予以报备及验放。

3．保税加工核销制度

（1）加工贸易纸质手册核销制度。

加工贸易企业在规定的期限内必须将加工制成品复出口并向海关办理核销手续，海关确认其进口料件已全部实际出口（包括未出口部分已补办进口手续或结转等解除监管手续）后，对原备案合同予以核销。

（2）电子账册核销制度。

联网监管企业实行企业定期报核，海关分段核销制度。联网企业应按照海关规定的报核州区和要求报核，海关予以办理核销手续。

（3）电子手册核销制度。

H2000电子账册经营企业应当在规定的期限内办理报核手续，海关按规定予以核销。

（4）特殊监管区域核销制度。

海关对进出口加工区企业规定自开展出口加工业务起每半年办理一次核销手续；海关对保税区内加工贸易企业从事的保税加工实行进口料件“滚动核销”制度。

（二）保税核查制度

保税核查制度是指海关通过综合运用风险分析、核实数据、审查单证、核对实物和核查账册等方法，依法对保税加工、保税物流货物加工、储存、流转和保税企业相关经营行为真实性、合法性进行审核，实施监管的具体措施。

（三）保税担保制度

保税担保是企业或其他组织向海关申请从事特定的保税加工和保税物流业务或者办理特定的海关事务时，以向海关提交现金、保证函等方式，保证其行为合法性，保证在一定期限内履行其承诺的义务的法律行为。海关通过当事人提供保税担保，化解企业违规经营带来的海关监管风险，保全国家税收。

（四）内销征税制度

经有关部门批准，海关核准，对加工贸易项下企业申请保税货物转为内销以及保税物流货物申请转内销（其中国家另有规定须提交相关进口许可证件，企业已按规定提供进口许可证件），海关依法征收税款的情况统一表述为“内销征税”，由此建立的制度称“内销征税制度”。

（五）风险监控制度

海关保税监管风险监控制度是指以海关保税加工和保税物流监控分析系统、风险管理平台以及执法评估、执法监督系统为基础，通过对保税经营企业资信状况、产业结构、内部经营、作业方式等情况，以及保税货物国内外市场状况等风险要素进行定量或定性的风险识别、区分、选择和分析，对保税监管风险进行总体评估，确认海关保税监管风险管理目标范围的措施和方法。

（六）信息化管理制度

海关信息化管理制度是根据保税业务监管体系和保税业务管理流程再造的需要，紧密结合保税监管特点，以企业为管理单元，以电子账册为载体，对监管对象和商品设定监管标准，在确定监管要素的基础上，引入风险管理机制，设计出既能满足当前保税加工和保税物流监管业务的要求，又能适应今后一段时期改革发展需要的一体化、集约化、基于H2000环境但又相对独立的保税加工和保税物流监管信息化系统，对保税加工和保税物流监管实现信息化管理的海关管理制度。

保税监管信息化管理体系分三层架构：一是面向业务现场的保税监管作业系统，对保税加工和保税物流进行业务管理；二是面向直属海关职能管理部门的保税业务监控分析系统，提供各直属海关或各业务现场的保税业务部门进行中观和微观的风险分析，利用分析结果进行风险处置，指导业务现场开展有效核查；三是总署层面的决策辅助系统，结合国家政策导向和海关监管重点，对全国海关保税业务运行情况进行分析，动态设置和调整风险参数，为实现对全国保税监管的宏观指导提供决策辅助支持，逐步实现“耳聪目明”的智能化管理。

前沿动态

保税服务

“广东外贸企业转型升级需求迫切，并且重点与难点都在加工贸易上，为了促进其产业结构优化，广东拟在横琴新区、中新知识城等开展研发、检测、维修的新型保税服务业。”广东省外经贸厅副厅长郑建荣2012年7月29日在广东省上半年经济运行情况新闻发布会上透露。

资料显示，加工贸易业目前已占广东省外经贸总量的近六成。郑建荣说，广东加工贸易企业转型目前面临“三难”：首先是加工贸易整体上产业的增值能力不高，当前加工贸易企业主要是从事终端产品的贴牌加工，自主研发能力还比较弱，亟须实现加工贸易产业链条中间的提升和两端的延伸；其次是现在整个加工贸易的市场结构有待优化，过去加工贸易出口市场相对集中在欧、美、日等国家和地区，很少出现在新兴市场；再则是整个加工贸易传统的发展模式占比重较大，这些企业基本上是采用物耗型发展模式，整个资源、能源消耗水平相对比较高。

针对目前外贸企业尤其是加工贸易业出现的难题，广东提出了不少转型升级的大思路。2012年以来，广东省还先后与国家商务部及海关总署签署了《加工贸易转型升级的合作备忘录》，为广东加工贸易转型升级争取政策突破，营造发展环境。

郑建荣说，该政策的突破点之一就是促进产业结构的优化，“我们会对飞机、船舶这些行业实施新型的保税加工监管模式，来支持示范区里面高端装备制造等战略性新兴产业的发展，包括在横琴新区等地开展研发、检测、维修的新型保税服务业”。

此外，郑建荣还表示，广东将优化加工贸易的管理，允许示范区、外经贸、海关加工贸易三方实现数据联网，虚拟电子围网区域，在促进加工贸易扩大内销、促进加工贸易深加工、延伸产业链等方面都会有一系列的政策突破。