一、中国海关通关管理制度的历史沿革与发展

通关管理作为海关业务中一项基础性工作，也是我国海关近三十年进行业务改革的关键内容（见表2－1），随着海关在不同历史时期所肩负的职责和管理体制的变迁，也经历了一个逐步调整完善、渐趋科学的发展历程。从时间上分，中国海关通关管理发展历程大致可分为三个阶段。

表2－1 历年全国海关关长会议布置的业务改革一览

续表

资料来源：由各年度关长会议主题报告整理而得。

（一）新中国成立初期至1979年

1950年1月政务院颁布了《关于关税政策和海关工作的决定》，明确地规定了新中国海关各项工作的方向，实施了以许可证制度为核心的进出境通关制度，监管货物合法进出。这一时期，通关的主题主要是国营外贸公司（进出口企业），通关管理的内容单一、程序简单，采取的是以核对单证为主要任务的现场管理方式。

（二）1979—1998年

1979年全国海关关长会议确定了“坚持制度，依法监管，简化手续，加速验放”的原则，恢复了一度中断的海关货运监管制度，各地海关开始恢复根据许可证或有关批准文件核放进出口货物的做法，重新履行审单、查验、放行等基本职责。1980年1月起，全国海关实行了统一的报关制度，启用了新的进出口报关单，由此逐步建立起货运监管、关税征管、贸易统计并行的通关管理方式。基本流程是：报关单数据预录入、人工申报后，统计初审，经过货管审单、查验、审价及征税等环节后，货、征、统等部门复核，然后放行。

（三）1998年至今

1998年，海关总署党组作出了《关于建立现代海关制度的决定》，勾勒出现代海关制度的基本框架，提出建立现代海关制度两步走发展战略。全国海关确立了“依法行政，为国把关，服务经济，促经发展”的海关工作方针。以通关作业改革为中心环节，大力推进海关信息化建设，对通关模式、作业流程、资源配置等海关业务制度进行全面改革。2003年初，海关总署党组提出全面建设现代化海关、实现建立现代海关制度的第二步发展战略。近年，根据海关工作面临的新形势和新要求，提出并深入推进以风险式管理和综合监管为核心的分类通关改革，全面优化海关监管和服务。

二、中国海关现行通关管理模式

（一）现行通关管理模式产生的背景

进入21世纪以来，科技进步更加日新月异，全球范围的产业结构调整加速，企业生产、经营和运销方式发生剧烈变化，贸易便利化呼声益强烈。加入世界贸易组织后，我国将在更大范围和更深程度上参与经济全球化，我国改革开放和社会主义现代化建设进入一个新的阶段。面对2008年全球金融危机，海关作为进出境管理机关面临更大的压力，虽然在党中央、国务院的坚强领导下，我国已经在世界范围内率先实现经济形势总体回升向好，但时至今日世界经济形势依旧不容乐观。中国近年来举办了奥运会、残奥会、世博会、广州亚运会等重大国际盛事，这对海关通关监管、参与安保和服务提出更高要求。

在这种形势下，中国海关将面临多方面的影响和挑战：一是在立法和执法方面，要求海关必须掌握并遵守WT0各项规则，全面实现执法的公开规范和贸易政策的公平统一；二是在通关效率方面，要求海关必须改革海关业务制度，在有效监管的前提下全面提高通关速度，推进贸易便利化；三是在非传统领域方面，海关任务更加艰巨。在知识产权保护方面，要求海关必须遵守世界贸易组织《与贸易有关的知识产权的协定》，保护企业合法利益，海关面临的禁毒、反恐、维稳、防扩散、防渗透、环境保护等执法压力越来越大。

这些因素要求中国海关在新的起点上全面推进业务制度的改革、管理方法的创新，加快转变职能和工作方式，提高效率，依法行政，在有效监管的基础上实现高效运作，全面提高海关监管和服务水平。

（二）中国海关通关管理的制度依据

通关管理的制度依据是审单、接单、征收税费、物流监控、现场监管、查验放行等作业环节所依据的法律规范的总和。由于制定的机关不同，形成多种不同的名称，不同法律地位和效力的法律依据层次主要分为法律、法规、规章、国际公约和国际条约。具体包括以下5个方面。

（1）海关法和其他有关法律。《中华人民共和国海关法》是通关管理最基本、主要的法律依据。全国人大或全国人大常委会制定的与海关监督管理相关的法律规范，主要包括：①《宪法》；②基本法律，如《行政复议法》、《行政处罚法》等；③其他行政管理法律，如《对外贸易法》、《商品检验法》、《文物保护法》等。

（2）行政法规。这是指由国务院制定的法律规范，主要包括：专用适用于海关执法的行政法规，如《中华人民共和国进出口关税条例》等；其他与海关监督管理相关的行政法规，如《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国许可证管理条例》等。

（3）行政规章。这是指海关总署根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，自行或会同其他部委制定的海关规章，它是法律及行政法规的具体化和操作方法，一般通过海关总署令的形式发布，并刊登在有关刊物和各地海关公告栏，如《中华人民共和国海关进口货物申报管理办法》、《中华人民共和国海关总署、中国人民银行对金银进出国境的管理办法》、《中华人民共和国海关关于知识产权保护的实施办法》等。

（4）国际公约和国际条约。这是指以我国政府的名义或者海关总署的名义与外国政府或者外国海关签署的有关海关事务的双边条约和以我国政府的名义加入的有关海关事务的多边条约，如《京都公约》、《货物暂进出口公约》等。(www.daowen.com)

（5）行政文件等特殊表现形式。这是指由有关国家机关制定实施的调整海关监督管理的具有约束力的不对外公布的文件，如《出口货物分类通关操作规程》、《中华人民共和国海关对出口商品审价实施细则》等。

（三）中国海关通关管理的基本原则

中国海关对进出境运输工具、货物、物品管理的基本原则主要有以下3点。

（1）依法如实申报的原则。任何进出境的运输工具、货物、物品在进出境时，均向海关进行真实、准确、完整申报，海关接受申报后，方可进行进出境活动。

（2）接受海关监管的原则。在海关未放行之前，一切活动均在海关监管之下，有关货物的各项活动应经过海关的准许，必要时应接受海关查验。

（3）海关放行后提取的原则。只有在海关按国家各项规定对申报情况和货物情况进行审核、查验，并征收相应税费后办理放行手续，货物所有人、运输工具负责人方可对其采取下一步处置措施——进境或出境。

（四）通关管理系统的基本构成

现有通关管理系统包括三大系统，即H2000业务系统、物流监控系统、职能管理系统。

1．H2000业务系统

H2000业务系统是依托现代网络技术，根据海关业务管理的需求，建立的现代海关信息化作业平台，以最终实现监管严密、通关高效、运转协调、作业规范的管理目标。H2000业务信息化系统的通关管理部分，是对以报关单为基础的信息流，从报关单数据申报到最后结关、签发证明联的全过程的综合管理。

2．物流监控系统

物流监控系统包括集装箱检查设备、电子地磅、内部电子数据联网作业、海关与港区等相关部门数据联网等系统，是中国海关加强对进出境货物流的管理和监控而建立和完善海关物流监控体系。通过对进出境运输工具、货物舱单信息的有效收集，实行风险管理基础上的分类管理，对企业、进出口货物进行风险分析，确定实际查验程度和方式，既保障了企业的合法进出，提高了货物验放速度，又有效打击了走私违法活动，保障了海关对进出境货物的监管到位。

3．职能管理系统

职能管理系统是实现了海关职能管理方式的重大转变，通过对通关前将海关管理中原有的审批、注册、备案等日常管理转化为管理数据，并取得其他相关数据进行风险分析和布控，把海关执行的国家各项进出口管理政策和规定转变为计算机系统的控制参数和风险参数，作用于现场的通关作业；并加强对通关后相关数据的综合分析、效能评估、跟踪稽查和监督检查，加强对通关作业的规范化管理和监督，从而提高海关对业务运行的综合管理水平和实际执法水平。

上述三大系统相互支持融合，又相互监督制约，形成一个整体，共同构成海关通关管理作业系统。

（五）现行通关管理的基本流程

中国海关通关管理的基本流程是申报、审单、查验、征税、放行、结关。

首先，在进口货物实际进境后或者出口货物运抵海关监管区域后（通过物流监管系统实现），进出口货物的收发货人可以向海关进行报关单电子数据申报。

其次，对申报的报关单电子数据经海关计算机系统逻辑检查（即电子审单环节）通过后，由海关审单中心对部分报关单电子数据进行集中人工审单（部分报关单不经过人工审单环节，即专业审单环节）。在人工审单通过后，收发货人可到海关现场递交纸质单证，现场海关关员对纸质单证与报关单电子数据进行比对审核（即现场接单审核／征收税费环节），审核通过且须计征税款的，打印税款缴款书给进出口收发货人到银行缴纳税费。

再次，在集中审单和现场接单审核环节，对部分报关单会因为核实货物真伪以及风险分析等方面的需要，要求对货物进行查验，经海关审单、查验并征税后的货物，海关予以放行。

最后，对进口货物放行即结关，出口货物在装载货物的运输工具实际离境后，海关凭承运人发送的清洁舱单数据办理结关。对已办结海关手续的进出口货物，海关根据进出口货物的收发货人或代理人的申请，签发进出口收付汇证明联或出口退税联，交收发货人或代理人办理进出口收付汇和退税手续。