一、通关制度的基本理论

（一）通关的概念

1．通关概念的产生与发展

“通关”是随着对贸易便利化需要的增加、对商人权利的维护等较新的海关执法理念的出现而产生的。根据《京都公约》总附约指南第二章“定义”中的内容，“通关”是指完成必需的海关手续以使货物出口、为境内使用而进口或置于另一种海关制度下[1]。这一定义是为了得到不同海关制度的国家的认可，因此定义得比较抽象。

法国海关法在第四编中列举了“通关程序”所包含的四个部分——正式报关、查验货物、征收关税及其他税、放行货物，主要适用于贸易项下的进出口活动，但也没有对该概念作出概念性解释。同样，我国的《海关法》中也没有对通关作出定义。

有的学术著作中将通关表述为“通关是指货物、物品和运输工具从进入关境边界或申请出境到办结海关手续的海关制度”[2]。这一定义侧重于认为通关是一种海关制度，而且是比较宽泛的，其中不仅包括一般贸易项下的进出境规则，而且还包括货物、物品和运输工具等办结海关手续前与海关发生业务关系的全过程。这样，随着海关监管时间的前伸与后延，不同用途、不同种类的货物的通关过程可能会很长。这一定义代表着对“通关”概念理解的新趋向。

2．广义通关与狭义通关

在国际贸易实践中，通关的概念存在广义和狭义两种。

广义的通关是指进出境货物、物品和运输工具等按照国家法律法规要求，办理进出境必要手续的整个过程[3]，其中包括向商务部、海关、检验检疫局等机构办理一些前期备案和申请，货到后报关、报检、提货、银行付汇等手续。在办理这些手续的过程中，进出境当事人不仅需要向海关等国家管理机关进行申报、申请、备案，还需要与码头、堆场、理货、保险、运输等商业主体发生业务关系。在广义的通关概念下，除了执行海关相关制度外，还涉及进出境禁止与限制制度、进出口配额与许可证制度、进出口商品检验制度、进出口动植物检疫制度的实施。

狭义的通关主要的着眼点是海关与进出境当事人的关系，通俗地说就是货物、物品和运输工具等通过海关。具体来说，狭义通关是指进出境运输工具负责人、货物的收发货人及其代理人、物品的所有人（以下简称“收发货人”）向海关申请办理货物的进出境手续，海关对其呈交的单证和实际进出口货物依法进行审核、查验、征收税费、批准进口或出口的全部过程。

可见，狭义的通关主要是海关通关。本书将海关通关定义为：指货物、物品和运输工具从进入关境或申报出境到办结海关手续的过程中，收发货人与海关间为了执行海关制度而产生的全部行为的总和。

（二）通关管理

通关管理是指海关内部根据既定的职责任务，对通关过程进行有效的组织、实施、协调、检查和指导，以保证通关作业正常进行的管理活动。

通关管理是海关进出境监管工作中一个重要的环节，它是通关作业改革全面推广后，根据全新的通关模式和作业流程要求建立起来的新的管理职能，是海关管理中的一项基本的、基础的业务工作，是海关监管职能的重要组成部分和内容。为进一步加强通关管理，提高通关效率，有效地打击和防范走私违法活动，近几年来，海关系统不断深化业务改革，努力实现业务科技一体化，并已取得了一系列良好的成绩。

通关管理涉及面广，政策性强，时效要求高，因而管理的难度很大。主要表现在：一是通关管理模式是审单作业、物流监控和职能管理三大系统相互支持配合、相互监督制约而形成的有机整体，是海关职能管理要求和有关各项规定执行的具体切入点，通关管理部门是业务政策和职能部门业务需求的执行单位，因此在实际工作中，要求通关管理部门和职能部门必须加强联系配合，形成合力；二是通关管理是海关业务科技一体化的结合点，必须与科技部门紧密配合，充分应用现代科技管理手段，才能有效实施和保障通关作业顺畅进行。通关管理工作遵循的基本原则和要求是“两效”原则，即高效运作、有效监管。

加强通关管理，是我国海关积极应对加入世界贸易组织的挑战，支持开放型经济发展的需要。海关通过加强通关管理，切实履行监管职能，在政治、经济、文化、知识产权保护等方面更好地维护国家利益，同时可以有效地防范和打击走私违法犯罪活动，方便合法进出，实现严密监管和高效运作的有机统一。

（三）通关作业

通关作业是通关管理的实体，它的范围包括了货物、运输工具、物品进口或出口的海关作业全部环节。一般地讲，进口指从运输工具申报实际进境并将舱单电子数据传输（输入）到海关计算机系统起，至海关实际放行通关货物止；出口指自出口通关货物运抵海关监管区域或海关指定的场所后，收发货人向海关电子申报起，至运输工具实际离境止，由海关和海关管理相对人共同参与完成的运输工具进出境监管和货物通关处理的各个环节。通关作业分别在隶属海关通关现场和直属海关审单中心两个层级上进行，包括物流监控、报关单电子数据申报、集中审单、接单审核／征收税费、查验、放行等各项作业环节。

（四）通关法律制度的概念

通关法律制度（以下简称“通关制度”）是调整收发货人与海关之间通关行为与通关关系的法律规范的总称。其调整对象主要是货物国际流动中海关与管理相对人之间发生的社会关系。

根据通关所发生的环节的不同，通关制度可以分为进口、出口、转口通关制度。从通关制度调整的客体种类的不同，通关制度可以分为货物通关制度、物品通关规则与运输工具通关规则。其中，货物通关制度中，针对不同种类的货物会设计不同种类的具体通关制度，包括一般进出口货物通关制度、保税加工货物通关制度、保税物流货物通关制度、特定减免税货物通关制度、暂时进出境货物通关制度与其他进出境货物的通关制度等。

二、通关制度的国际趋势

（一）贸易便利化趋势

1．贸易便利化的内容

“贸易便利化”一词最早是在1923年国际联盟会议中被提及的[4]。多年来，随着各国际组织对于贸易便利化问题的关注，贸易便利化的相关研究日益增多，但并没有在有关协议中形成正式定义。其定义存在于学术研究或有关国际组织的文件中。例如，世界贸易组织的相关表述界定了贸易便利化的内容：贸易便利化指简化和统一国际贸易程序。这里的贸易程序是指在提交、通报和处理国际贸易中的商品流动所需的数据时所涉及的活动、惯例和手续。其通常涉及海关程序、国际运输、贸易保险和支付，以及过境时必须履行的正式程序和手续[5]。根据亚太经合组织（2002）的定义，贸易便利化一般是指使用新技术的其他措施，简化和协调与贸易有关的程序和行政障碍，降低成本，推动货物和服务更好地流通[6]。该定义界定了贸易便利化的目标。

上述的各种表述从贸易便利化的内容、形式、原则、目标等多个角度予以描述，但这些表述都立足于贸易自由化与国际商事利益，其中对贸易便利化对国内经济、文化、消费、环境等公共利益的保护有所忽略。因此，从学术全面性的角度出发，在本书中所说的贸易便利化是指在国际货物贸易的框架下，为了实现全球商界利益与国内社会公益的平衡，对货物跨境流动的实体与程序性规则所作的科学简化、现代化、协调化制度性安排的努力或其努力趋势。

在该定义下，贸易便利化的特点如下：第一，贸易便利化是一种努力或趋势，但既定目标的实现仍然需要很长时间；第二，贸易便利化的利益取向具有复合性，即其并不是单纯考虑商界的利益，而是考虑商界利益与国内公益的平衡；第三，贸易便利化是贸易规则的科学简化，货物跨境流动规则的单纯简化并不能实现复合性的利益目标，因此需要科学简化。

2．服务性海关的形成

在传统的计划经济体制下，在行政管理的模式中，海关是国家权力机关的组成部分，行使着国家强制力，维护着国家的利益，如维护国家的税收主权，确保国家的财政收入，保证国内社会政治的稳定、意识的统一、科技文化的发展等。

当前，在利益多元的社会中，海关从过去单纯的国家行政机关、国家利益的代表的角色中转换出来，成为社会利益的代言人。在国家—社会—个人的三元主体下，国家利益和私人利益以外还存在一种相对独立的利益，即社会利益。社会利益在法律中也需要有自己独立的地位，以求获得保护。虽然“社会”是最大的共同体，但社会利益的主体具有不特定性、抽象性和广泛性。社会利益既没有国家利益那样明确的法律地位，也没有私人利益那样明确的受益主体，其法律地位在三种利益（国家利益、社会利益、私人利益）中是最弱的。社会利益主体的抽象性特点使得其利益的实现必须借助其他主体，这一主体不可能是私人，因此，承担这一责任的必然选择就是政府。同理，国内产业与国内经济利益主体在市场经济条件下、在国际贸易中需要贸易便利与公平竞争，但这一利益主体虽然呼之欲出，却又触不可及。在进出境环节中，在反不正当竞争、实现通关的便利方面，海关来承担这一责任也是社会利益主体唯一的选择。这种选择不一定那么合适，但这是必然的、唯一现实的选择。因此，海关虽作为政府机关，但并不排斥其社会利益维护者的身份。

3．通关制度中贸易便利化目标的形成

在通关法律关系中，由于海关身份的双重性，形成了海关与贸易界利益的同向性，海关与商界间关系的转变成为必要。海关在通关法律关系中代表着国家与社会的双重利益，是担负通关安全监管与便利服务的双重主体，其与提供担保的商界的关系从原来的监管与被监管转变成有着共同利益追求的伙伴关系。海关与商界的关系在满足安全的基础上，更加倾向于合作、和谐、信任的关系，两者在信用账户与评级的基础上相互信任，海关在较大的自由裁量幅度下，以自我的需要出发，主动地给予便利，积极服务。

与此种利益追求与身份定位相适应，海关增加了简化通关、便利通关、提前通关等多种服务措施，并增加了辅助性服务行为。例如，根据传统的观念，海关统计、国际货物价格等方面的相关信息本是为了国家对经贸管理与监测的需要，但是为了促进对外经济贸易的发展，这些信息开始向社会公众提供，以便于我国进出口人的商业决策。(www.daowen.com)

此外，随着各国经济竞争的加剧，各国的通关制度在保证贸易安全的基础上，日益重视国内商界在国际市场上的竞争力。各国支持国际竞争的政策在通关制度方面的表现就是贸易便利化政策，以减轻国内商界在出口中的经济、时间、人力等各方面的负担。

4．进口通关选择贸易便利化目标的利益驱动

如果说对出口贸易便利化的促进是为了保护国内社会的经济利益，给国内社会与人民带来福利。那么，对于进口贸易为什么要实施通关便利化呢？

（1）选择贸易便利化目标的国内利益驱动——国际平等竞争待遇的获得。

进口贸易可以使国家获得其所需要的资源，满足国内社会的物质需求，为国内经济的发展提供必要的物质供应。对这些国内需求型产品提供贸易便利，可以提升国内相关利益。但是，对进口产品与进口人普遍提供贸易便利的待遇则是出于另一种考虑。

在现代国际贸易中，双边最惠国待遇与国民待遇的获得一般是有条件的。在加入关贸总协定／世界贸易组织多边贸易体制后，虽然该体制中的最惠国待遇与国民待遇是无条件、非歧视的，但是为了防止搭便车的可能，一般只有与体制内其他成员方达成足够的承诺，或一揽子接受条约义务，才能够享有这种无条件、非歧视的贸易待遇。因此，为了使本国产品与商界在他国的市场上获得非歧视的贸易待遇，一国必须给予他国的国民与产品贸易的便利。否则，就会使本国商界与产品在国际市场上处于不利地位。这也是一种出于为本国增加国内社会福利的考虑而给予的贸易便利，这种目标选择是被动的。

（2）选择贸易便利化目标的国际利益驱动。

商人，无论其组织机构与人格构成如何，无论其是从事国内贸易还是国际贸易，都希望在一个统一、高效、透明、平等的贸易环境下进行私人交易行为。贸易主体对于统一、高效的贸易环境的追求是其与生俱来的特性。这种特性不是因为法律的赋予或认可才被商人具有，也不会因为法律的否定或剥夺而被商人放弃。有的学者甚至将这种特性视为商人的人权[7]。

这种特性在国际贸易发展的早期阶段有着非常明显的表现。在中世纪或者更早，国际贸易的发展很少受到国家干预。在国际贸易规则被国内化之前，形成了具有国际性[8]的中世纪商人法。当时的商人法为相关领域的人所熟悉，并不分国籍共同遵守。同时，当时的商人法十分重视贸易的效率。例如，专门的商事法庭在解决贸易争议时，程序公平，审理案件速度之快，就像把（商人）脚上的灰去掉[9]。

现代国际贸易的发展受到了国家强制性法律的限制与约束，但商人们从未放弃过对贸易统一与效率的追求。在这种特性的驱动下，国际贸易制度克服了国家主权与国内立法的约束，再次缓慢但又坚定地走上了贸易法统一化的过程。这种商人的特性在国际贸易通关方面的表现，就体现在贸易便利化过程中。这种特性不会因商人国籍的不同而有所不同。

因此，通关制度的立法在国内利益的驱动与国际商界共同的追求下，其对进口与出口环节贸易便利化目标的追求是不可放弃的。

知识链接

区域经济一体化与海关

自20世纪90年代以来，世界范围内掀起了新一轮区域经济一体化浪潮，双边自由贸易协定和区域贸易协定大量涌现。区域经济一体化的进程大大推动了区域性国际经济组织的建立和发展，在此过程中伴随着制度的设计和规则的确立。在区域经济一体化协议中一般都存在着以海关程序简化与标准化为主要内容的贸易便利化规则及其他海关规则设计，大多数区域经济一体化组织内都设有专门的海关事务机构，海关制度与区域经济一体化规则之间有着明显的互动关系，并发挥着重要的作用。但是，在区域经济一体化的进程中，泥沙俱下、鱼龙混杂，各类违反海关法规的行为，如商业瞒骗、走私、进出口货物侵犯知识产权等也成为危害正常海关监管秩序和进出口秩序的突出问题。为有效打击进出境环节商业瞒骗、走私、进出口侵犯知识产权货物等违法违规行为，维护正常贸易秩序为内容的执法互助是海关国际合作非常重要的组成部分。由于任何国家单凭一己之力无法有效地查缉、处罚和防范违反海关法的行为，因此目前开展和加强查缉违反海关法行为执法互助已经成为国际社会的共识。各国通过缔结双边条约和参加国际公约的形式参加违反海关法行为的执法互助。要注意的是，上述合作主要表现形式为多边合作与双边合作，区域合作形式存在较少。区域经济一体化的发展又对海关执法互助提出了现实的要求。截至2010年4月1日，我与外国（地区）签订海关互助合作协定及专项合作协议等法律文件共64件，适用国家（地区）60个，其中政府间协定25个，部门间协议39个。

（二）简化通关程序

1．简化通关程序的国际立法

随着世界经济全球化和区域经济一体化的发展，特别是海关关税水平的进一步降低，传统的非关税化措施（如配额、许可证和数量限制等）进一步受到约束。繁杂的海关手续已被全球商界及相关的国际组织视为一种非关税措施，因为它阻碍了贸易的顺畅发展，增加了贸易成本。为此，商界及相关的国际组织对贸易便利化的呼声越来越高。

在国际立法中，对海关制度的简化与协调是通关制度的发展趋势。例如，联合国贸发会《哥伦布宣言》对海关在国际贸易中的地位提出了更广泛的看法，国际商会的《国际海关指南》提出了海关高效管理的另一种模式。另外，其他有关运输工具手续和海关制度的公约如《便利国际海运公约》、《国际民航公约》有关便利内容的附约（9），以及有关暂准进口的《伊斯坦布尔公约》和《关于国际货运的国际陆运公约》[10]中都体现了简化通关制度的立法趋势。通关制度简化的国际立法的集中体现就是《京都公约》，这是世界海关组织在全球范围内为实现各个国家和地区的海关制度和做法朝着高度简化、协调和统一方向发展的重要依据。区域性立法中典型体现通关制度简化的是2008年4月产生的欧盟现代化海关法典，该法典替代了实施16年之久，经7次修改、2次修正的欧盟海关法典[11]。

2．我国通关程序的简化措施

鉴于经济形势和人文理念的发展，以及中国入世后履行承诺的需要，我国的通关制度正处于不断变革过程中。我国不仅已经按照入世承诺降低了关税水平，而且优化通关工作已成为优化投资环境的重要组成部分。

多年来，我国一直把提高通关效率、降低通关成本、支持扩大外贸发展作为工作重点，采取了一系列具体措施，反复探索，不断改革。其中包括以下6个方面。

（1）全面深化和完善通关作业改革，强化物流监控，提高信息化技术和风险管理技术的应用水平，在保证严密监管的同时，简化通关手续，加快通关速度。

（2）积极提供通关便利，加速进出口货物验放，在业务繁忙现场实行24小时通关，保证正常进出口通关畅通无阻。

（3）全面推广长江水域、珠江水域和广东陆路、沪苏陆路的“两水两路”快速转关改革，减少办理转关申报单、联系单、预录入和重复检查等手续，实现转关运输的“一次申报、一次查验、一次放行”，建立起全国快速通关体系，包括推行跨关区“属地申报，口岸验放”的快速通关模式等。

（4）积极推动“口岸电子执法系统”建设，实现企业“网上报关”，方便企业办理进出口环节各种手续。

（5）在海关对企业实施分类管理的基础上对不同信用度的企业适用分类通关制度改革，对信用程度高的企业适用更加灵活简便的通关手续，以增强企业的竞争力，减少企业的通关成本。

（6）实施适用于大型高新技术企业的便捷通关措施等。其中有些措施经过实践证明是可行、有效的，则上升为法律（广义）规范；有的在探索中则逐步退出通关规则体系。

（三）通关制度的贸易安全目标

国家的经济贸易安全是自近代国际贸易发展起来后，各国设立海关的初始目标。这一目标自设立之始从未被国家放弃过，只是在不同的经济发展阶段，其强调程度不同而已。在美国发生“9·11”事件之后，通关制度对于贸易安全的追求上升到了新的高度。

国家权力的确定是海关权力产生的政治前提，国家形成后，海关权力作为维护商品交换安全和秩序的特殊力量与其他公共权力结合在一起应运而生[12]。其产生的基础自然决定了其服务的对象，国家通过对海关通关制度的设计，保护其税收主权的实现，维持收支的平衡，调节国内经济发展与需求的平衡，保护国内产业，保证进入国内市场文化产品的政治同一性（即确保国家意识形态利益），同时充盈国库。在这些目标基本实现时，一国就可以说其国家统治安全中的对外贸易安全得以实现。

贸易安全不仅有利于一国的统治安全，而且对国内社会公益的各个方面都有着至关重要的作用。其一，随着国际贸易中最惠国待遇与国民待遇原则的普遍承认，通关制度的贸易安全目标可以保护国内所需要的公平竞争，或成为国内产品公平竞争的保护神，或成为国内贸易保护的隐性壁垒。其二，通关制度的贸易安全目标可以普遍保护国内消费者的利益。其三，通关制度中的贸易安全目标还可以保护国内生命安全、国内环境，保护文化历史产品，保护动植物，保护知识产权等多种社会经济、人权目的的实现。

从国家的本质而言，国家对贸易安全的追求来源于其政治经济统治职能与社会公共职能的行使，来源于其对国家利益与国内社会利益的注重。因此，贸易安全是通关制度不可放弃的目标，其构成通关制度的基础。