一、海关监管的工作体系

（一）海关监管工作体系的概念

海关监管工作体系，是指相互联系、相互依存的各项监管制度、各种监管方式和方法以及监管作业流程、职能分工等，按照一定结构、层次组成并具有整体功能的监管工作系统。它分为前期监管、现场监管、后续管理三个前后衔接、相辅相成、有机结合的阶段。

前期监管是海关对进出境的货物、物品、运输工具进行实际监管之前所采取的程序和措施。做好前期监管，对突出监管重点、实施分类管理、加速查验放行、方便合法进出、防止和打击走私违法行为、做好现场监管和后续管理具有重要意义。

现场监管是海关在货物、物品、运输工具实际进出境时，为审查进出境的合法性，监督其当事人完纳关税而采取的一系列管理措施。它是世界各国海关的一种传统的监管模式，是我国海关完成把关服务职能的关键环节，它包括接受申报、查验、放行，即人们一般称谓的报关、验关、结关程序。

后续管理是海关在货物、物品、运输工具尚未结关状况下经海关放行进出境后，为审查其运输、储存、加工、使用、销售的合法性，并确保实际内、外销的关税征收而采取的相关管理措施。它采取以海关管理为主，同时与社会综合管理、企业自身管理相结合的多层次的管理形式。

（二）海关监管各阶段的工作内容

1．前期监管阶段：按前期管理阶段的工作是否能产生法律效果分成两部分

（1）以办理海关手续的形式进行，并因此与监管对象产生监管与被监管的法律关系。主要形式包括：一是通过办理有关进出境业务企业的注册手续，由海关确认其经营或报关资格；二是通过办理“物”进出境前的备案或审批手续，确认“物”进出境的合法条件和海关监管方式；三是通过受理“物”进出境预申报，确认分类管理的具体方式。

（2）海关为做好通关监管工作而采取的内部管理措施或开展的业务基础工作。主要包括开展调查研究，收集有关进出境经营单位的资料，分门别类建立企业档案数据库；密切与经贸、税务、工商以及口岸其他管理单位的联系配合，交流信息，协调管理；定期或不定期公布海关规章办法，增强海关法规的透明度，做好海关各项政策的咨询工作；对经营单位按其资信情况确定风险等级和应采取的相应措施。

2．现场监管阶段：工作内容可分为两部分，它们都是以办理海关手续的形式进行

（1）基本手续，按先后顺序排列为受理申报（初审和审单）—选择查验—复核放行。

（2）特殊手续，主要包括转关运输手续和担保手续。是否需要办理转关运输手续，取决于货物是否需要在指定地或启运地报关并具备海关监管条件；是否需要办理担保手续，则要看“物”进出境的申报情况、担保人的意愿及担保条件等。

3．后续监管阶段：工作内容主要有以下四项

（1）核查，包括定期或不定期地核查有关企业向海关报送的反映进出境业务情况的报表，根据监管需要进一步核查企业会计账册，必要时还可以清查实物的库存数。

（2）监督使用，主要是监督有关“物”在境内的使用是否符合海关限定的条件。

（3）按实际去向办理海关手续，对保税或暂时进出境的“物”在复出（进）境或者经批准转为正式进出口时，均须办理相应的手续。

（4）核销或监管时限到期结案，对在确定实际去向后须办理相应手续的“物”，必须办理核销手续后方能解除监管。对享受关税减免优惠进境的“物”在海关规定的监管年限到期后，也应在办理核销手续后解除海关监管。

二、海关监管的法律依据

（一）海关监管法律依据的概念

海关监管的法律依据是指海关在实施进出境监管的执法过程中所依据的法律、法规、规章等具有约束力的规范性文件的总称。海关监管的法律依据是海关判断进出境活动合法性的准则，解决的是监管什么和如何监管的问题。我国海关监管的法律依据包括国内法和国际法两方面内容。国内法主要是与海关监管相关的法律、法规、规章和其他规范性行政文件，国际法主要指与海关监管相关的国际公约和我国所缔结的区域一体化协定。

图1－1 海关监管法律依据

知识链接

2000年《海关法》修订后，海关总署对海关执法依据一共进行了三次清理。海关总署贯彻落实《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》（国办发〔2007〕12号），对海关法规和规章作了一次全面性的清理。2006年，为了更好地适应加快建设法治海关、全面推行依法行政的要求，海关总署加大清理力度，开展了一次范围最广、规模最大的规范性文件清理工作。2007年，根据《通知》的要求，海关总署在2006年规范性文件清理工作的基础上对现行海关行政法规、规章进行了清理，并将清理范围扩大到海关全部的执法依据，包括现行海关法律、行政法规、规章、公告及2003年以前海关总署制发的规范性文件。

本次海关法规清理工作成效显著，截至2007年11月，除明文废止或失效的以外，已经整理出的海关执法依据包括海关法律2件、与海关执法相关的法律34件；海关行政法规18件、与海关执法相关的行政法规90件；继续有效的海关规章102件、海关公告298件、2003年以前海关总署制发的规范性文件360件。法律、行政法规、规章、规范性文件其后有修改、废止等调整的，以修改、调整后的为准。

（二）法律依据的具体内容

1．国内法

（1）法律。(www.daowen.com)

①《海关法》。

根据2007年海关总署清理后的法律只有2部，其中一部是《海关法》，另一部是《关衔条例》。与海关监管执法相关的法律就只有《海关法》（见附录1）。

《海关法》于1987年1月22日由第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，同年7月1日起实施。为了适应形势发展的需要，2000年7月8日第九届全国人民大会常务委员会第十六次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国海关法〉的决定》，对《海关法》进行了较大范围的修改，修正后的《海关法》于2001年1月1日起实施。

《海关法》是我国现行法律体系的重要组成部分，是海关法律制度的基本法。海关法是规定海关的组织和行为，以调整海关与进出关境活动当事人、有关的国家机关，以及海关机构之间在进出境监督管理中发生的社会关系的法律规范的总称。

《海关法》主要包括5方面内容：海关的任务和职责、关税制度、进出口监管、对违章和走私行为的处罚、海关权力。

②与海关执法相关的法律。

《宪法》作为我国的根本大法，是所有法律以及执法的法律依据，这里笔者不再详细地介绍。只是对与海关执法相关的法律作一个简要的概括。根据海关总署2007年清理后的与海关执法相关的法律一共有34件，其中包括《刑法》、《行政诉讼法》、《文物保护法》、《药品管理法》、《森林法》、《进出口商品检验法》、《食品卫生法》等有关法律。

（2）行政法规。

①海关行政法规。

海关行政法规是指国务院根据《宪法》和法律制定的并由国务院总理签署命令颁布的海关规范性文件。行政法规在海关执法中的效力仅次于海关法律，海关行政法规的内容与海关法律相抵触则为无效。我国目前有专门规范海关管理的行政法规20部，但是其中与海关监管相关的法律就只有几部，比如：《原产地条例》、《中华人民共和国海关总署对进出经济特区的货物、运输工具、行李物品和邮递物品的管理规定》、《保税区海关监管办法》、《中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法》等。

②与海关执法相关的行政法规。

与海关执法相关的行政法规是指非专门规范海关管理的行政法规。根据海关总署清理后的有关海关执法相关的行政法规一共有90件（详见附录2），比如：《进口影片管理办法》、《野生药材资源保护管理条例》、《医疗用毒性药品管理办法》等。

（3）行政规章。

行政规章是指海关总署根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，自行或会同其他部委制定的海关规范性文件，它是法律和行政法规的具体化和操作方法，一般通过海关总署令的形式发布，并刊登在有关刊物和各地海关公告栏。2007年清理后，继续有效的海关规章主要有102件。比如：海关总署令第103号《中华人民共和国海关进出口货物申报管理规定》；海关总署令第164号《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》；海关总署令第161号《中华人民共和国海关进出境印刷品及音像制品监管办法》等。

（4）规范性文件。

①公告。

根据2007年海关清理后的规范性文件，继续有效的公告一共有298件。比如：海关总署2011年第51号（关于对原产于欧盟、美国和日本的进口相纸产品实施临时反倾销措施）；海关总署公告2011年第37号（关于限制稀土出口措施）等。这些虽然不是法律规范，但是对海关的执法工作具有不可磨灭的作用——指导性和决定性的作用。

②公告外的其他规范性文件。

其他规范性文件通常被认为不属于法律规范的范畴，但规范性文件对于执法部门而言是一种规则，是行政机关具体行政行为的重要依据，是我国行政法律规范的重要补充和延伸。

2．国际法

国际公约和国际条约是指国际法主体之间以国际法为准则为确立其相互权利和义务而缔结的书面协议。

（1）WTO。

1995年7月11日，世贸组织总理事会会议决定接纳中国为该组织的观察员。中国自1986年申请重返关贸总协定以来，为复关和加入世界贸易组织已进行了长达15年的努力。2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织，成为其第143个成员。随着中国加入世界贸易组织，中国也面临着机遇挑战。中国加入WTO就签订了遵守WTO的一些规则的协议。因此，WTO中达成的公约以及条约就必须要遵守，其中主要有《反倾销协议》、《ATC协议》、《反补贴措施协议》、《技术性贸易壁垒协议》、《进口许可协议》、《农产品协议》、《与贸易有关的知识产权协定》、《装运前检验协议》等。

（2）WCO。

WCO是世界海关组织的简称。世界海关组织的前身是1952年成立的海关合作理事会，简称CCC，这是该组织的正式名称。1994年，为了更明确地表明该组织的世界性地位，海关合作理事会年会通过了一项有关为该组织命名一个工作名称的议案。因此，该组织获得了一个工作名称，即“世界海关组织”（WCO），从而使该组织与“世界贸易组织”（WTO）相对应。WCO制定的国际海关公约主要有14个，其中中国海关已加入了其中的6个公约，即《关于建立海关合作理事会的公约》、《关于协调商品名称及编码制度国际公约》、《关于货物凭ATA报关单证册暂准进口海关公约》、《关于简化和协调海关业务制度国际公约》、《海关暂准进口公约》、《关于在展览会、交易会、会议等事项中便利展出和需用货物进口海关公约》。除此之外，中国还加入了联合国国际海事组织制定的《1972年集装箱关务公约》。这也是中国海关在执法过程中的法律依据。

（3）区域性贸易安排／自由贸易协定。

在多边贸易协定外，我国还缔结了多部区域性贸易协定。这些协定中有很多内容是与海关执法密切相关的，如《中国—东盟自由贸易协定》中包括海关操作程序和原产地管理的内容。自2007年十七大工作会议将自贸区战略提升为我国的国家战略后，我国参与和缔结自由贸易区的步伐也明显加快，至今已签署并实施了12个区域贸易协定。这些协定的具体内容也是海关监管执法活动的重要法律依据。