一、海关监管的概念

（一）海关监管的概念

海关监管是一项重要的国家职能，其目的在于保证一切进出境活动符合国家政策和法律的规定，维护国家主权和利益。海关监管是海关四大基本任务之一，并且是其中最核心、最基本的任务，是海关全部监督管理工作的基础，其他任务均由海关监管派生而来。

海关监管定义有广义、狭义说之别。广义上的海关监管概念是指海关对进出境进行的全部行政执法活动的统称。海关统计、查缉走私和征收税费等职能均属于广义的海关监管范畴。狭义上的海关监管侧重于通关环节的监管和物流监控等执法行为，指海关依据海关法及其他有关法律法规，采取相应的管理制度与管理措施，对运输工具、货物和物品的进出境活动所实施的行政执法行为。本书持狭义说。

知识链接

《中华人民共和国海关法》第二条

中华人民共和国海关是国家的进出关境的监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监督进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。

“海关”由来

清朝初年，中国已经允许海外诸国以朝贡名义前来贸易。

1685年，清康熙二十四年，设立粤海关，结束了旧的市舶司管理，进入了海关管理贸易的新时期。同年，在江、浙两省设立海关，其中在上海设置了江海关，至今已有327年的历史。

海关总署成立于1949年10月25日。

1950年2月16日江海关正式更名为中华人民共和国上海海关。

部分国家海关机构设置

（一）中国海关机构的设置

中国海关是国务院的直属机构，实行垂直管理，采取海关总署、直属海关、隶属海关三级设立的方式，承担进出境运输工具、货物和物品的监管、征税、缉私、统计等职责，并设有相关的机构。

（二）美国海关机构的设置

美国自建国以来，为了确保海关职能和战略目标的实现，海关经过多次的重组，逐步形成了一套高效的组织管理系统。2003年3月1日，根据“9·11”之后形势，美国海关署从财政部分离出来而被并入了国土安全部，并改名为海关与边境保护署（Bureau of Customs and Border Pro－tection，CBP），进行了美国海关自设立以来的一次重大改组，其职能工作在保持传统职能不变的前提下与本国的国策相对应，加进了防范恐怖主义的职能。美国海关与边境保护署下属9个司室，分别是情报办公室、过渡管理办公室（暂时）、反恐怖主义办公室、贸易关系办公室、首席律师办公室、公共事务办公室、国会事务办公室、政策与规划办公室以及平等雇佣机会办公室。

（三）欧盟海关机构的设置

欧盟各成员国在推动欧洲一体化的进程中，分别将本国的一部分海关执法权力让渡给欧盟，从而建立了统一的关税区，制定和颁布了欧盟海关法，其内容盖了关税、通关管理、申诉诸方面。

（四）法国海关机构的设置

法国海关是一个税务机构，成立于1791年，直至1959年之前，他都被赋予军事职能，即拱卫国土安全。法国海关的正式名称为海关及间接税总局，隶属于经济、财政及工业部。其主要机构包括：人力资源、社会关系及组织局，规划、预算及资金局，信息系统及通讯局，法律事务、诉讼、管理及反走私局，国际贸易局，间接税局等6个职能局和统计及经济研究司。

（五）韩国海关机构的设置

韩国承担对进出境货物、物品、运输工具监管职责的是关税厅，设在财政经济部内，是与国税厅并行的财政经济部的内设厅。根据韩国现行的法律，其海关政策，特别是关税政策，一般由财政经济部制定，海关负责执行。

（六）日本海关机构的设置

日本海关全称为税关总局，隶属于财政部（原大藏省），并接受通产省的领导和监督。主要承担财政部交办的有关贸易管理业务，同时承担通产省委托的部分职能。日本海关的职能包括征收有关税费、通关管理、贸易监管和保税管理等。

关境

关境：国际上通用的概念，指适用同一海关法或实行同一关税制度的领域。在一般情况下，关境的范围等于国境。

单独关境：在对外贸易方面独立实行关税和贸易管理制度的地区，我国单独关境有香港、澳门和台、澎、金、马单独关税区。

我国的关境范围是：除享有单独关境地位的地区外的中华人民共和国全部领土，包括领水、领陆和领空。

（二）对海关监管的基本认识

1．海关监管是社会主义市场经济的客观需求和重要组成部分

从经济学的角度，海关监管是政府监管的一部分。根据美国经济学家丹尼尔·史普博的定义，监管是由政府机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。由于人性的不足和环境因素的复杂多变，自由市场存在着种种缺陷，市场失灵的广泛存在浪费了有限的社会资源，损害了公众利益。在我国，海关监管不论是从宏观层面的贸易管制，还是微观层面的执法行为，其对外代表国家来维护经济安全和国家利益，对内制定规则、协调利益、促进经济稳定，都体现了致力于国家经济安全控制力的政府监管职能。

2．海关监管职权法定，是法律赋予又受法律规范的行政行为

海关监管是海关依据海关法及其他有关法律、法规，对运输工具、货物、物品的进出境活动所实施的行政执法行为。在这种行为的整个过程中，涉及行政检查、行政许可、行政征收、行政强制、行政公开、行政处罚等各方面。由于人性的局限，每个人包括由人组成的机构都可能在智性上出错，在德性上利己，而强势一方的过错后果通常更为严重。因此，在不能杜绝双方出错可能的预设下，限制强者的权力和保护弱者的权利就尤为重要。所以，从维护监管当事人的合法权益的角度出发，海关的监管行为是受法律严格控制的，必须遵循主体合法、职权合法、内容合法、程序合法的原则；另外，必须确保合理性、透明性、高效性、可信性和可问责性。

3．海关监管在本质上是一种公共组织的控制行为，必须遵循管理科学的基本规律

法国管理学派大师法约尔将组织的职能划分为计划、组织、指挥、协调和控制五项基本职能。海关作为我国进出境管理的政府机构之一，对外承担着监管合法进出、查处走私违法的任务，从其行为特征上是属于一种控制的职能。该职能的履行具体应包括：（1）确立控制标准。海关所确立的控制标准应具有客观性、完整性、具体性和可操作性。（2）获取偏差信息。海关应对控制对象的实际活动进行评估，把握偏差变化趋势并捕捉风险。（3）采取具体控制措施纠正偏差。海关通过采取法律所赋予的行政执法手段来纠正控制对象的偏差，使之符合我国的贸易政策和法律法规。

二、海关监管的特征

海关监管的特征主要来源于其定义及相关的法律依据，通过对海关监管特征的掌握，可以增强对“海关监管”这一概念的理解，并进一步加强对海关监管相关方面的认识。

（一）行政性

海关监管作为海关行政管理行为，是一种能产生法律效果的具体的行政执法行为。依照法律赋予海关的职权，海关在监管活动中可以采取行政措施和行政监督两种主要行政执法的手段。

（二）强制性

海关监管是国家通过法律赋予海关的职权，海关监管的强制性直接来源于国家政治权利的强制性。对于进出境的义务人不能履行法律规定的义务时，海关可以通过有关法律，采取强制执法手段执行。

（三）规范性

海关监管是事先通过法律形式规定监管主体、监管客体、监管对象、监管标准和监管程序等各种海关监管要素。一般来说，这些规范是相对稳定而不能随意变更或者取消的。即使因国内外政治、经济、社会环境发生变化，监管制度中的某些要素需要改变，也会在实施之前公布。

（四）统一性

海关监管在不同地区不同口岸所依据的法律法规是一致的，所实行的制度、规范也有统一的标准，从事进出口的企业或者进出境的旅客对可能面临海关监管可以有一定的预见。从而便于海关监管连贯、顺畅地进行，也为进出境／进出口的个人和企业提供了便利。

（五）涉外性

从海关监管的定义可知：海关监管是对运输工具、货物和物品的进出境活动所实施的行政执法行为。这包括三方面的含义：一是海关监管必须伴随有进出关境的行为；二是海关监管只针对即将要进出境的运输工具、货物、物品，而不是其他；三是只有在运输工具、货物、物品进出关境时以及前后延伸的一段时间内才需要接受海关监管。

三、海关监管的任务

（一）保障合法进出口

海关对进出境运输工具、货物、物品的监管，要贯彻国家有关法律和政策，执行海关监管法规，实行国家对外贸易许可、管制、审批等制度，保障运输工具、货物、物品的合法进出，确保进出境活动的健康有序发展，促进对外经济贸易发展和科技文化交流，为国家开放政策和经济发展服务。

（二）查获违法违规行为

海关对进出境运输工具、货物、物品的监管，要体现出海关工作的十六字方针“把关”和“服务”的要求，严格依法行政，在方便合法进出的同时，充分发挥防范和打击走私第一道防线的作用，严厉打击货运渠道走私违法活动，维护国家政治经济文化和社会稳定，为社会主义建设服务。

（三）服务国家政治经济文化大局

海关作为中央政府的直属机构，其监管工作处在对外开放的前沿，是具体实现有关进出口法律法规和国家调控政策的执行界面和操作平台，体现国家意志，对国际国内、经济形势的发展变化具有高度的敏感性和关联性，如海关要与其他部位相配合，在执行贸易管制政策的同时参与反恐、防扩散、环境保护，查缉反动宣传品、印刷品、音像制品等，这些具体的监管工作都直接服务于国家政治、经济、外交大局。

（四）维护社会公共利益

海关通过不断提高通关效率、加强风险管理、保护民族企业、实施知识产权海关保护及反恐等，在进出口贸易的各个方面加强“服务”职能，本着维护社会公共利益的目的，依法履行作为国家进出境管理机关的职责。

四、海关监管的权力

（一）海关监管权力的含义和特征

海关监管权力是指国家为保证海关依法履行其监管职责，通过立法或者相应的国家政策赋予海关对运输工具、货物、物品的进出境活动实施的监督管理权。海关监管的权力属于国家行政权，海关在行使其权力时必须在法律、法规规定的范围内行使，即海关监管的权力应依法行使，接受监督，并且要受到相应的制约。(www.daowen.com)

与其他行政权力相比，海关监管权力应具有如下两个特征：

（1）独立性。我国《海关法》第三条规定，海关依法独立行使监管职权，向海关总署负责。这表明海关行使其监管权力时，除对海关上级领导部门负责之外，不受任何其他部门和个人的干预，具有独立性。

（2）限定性。根据《海关法》规定，海关是国家进出关境监督管理机关。海关依法仅能对进出关境的活动行使监督管理权，即海关监管权力的履行在时间和空间上都有界限。

（二）海关监管权力的内容

为了有效地管理和监督与进出境相关的活动，海关必须依法行使相应的监管权力。根据《海关法》及其他法律、法规的规定，我国海关监管的权力内容主要包括以下6个方面的内容。

1．行政许可权

由于海关对进出关境相关的活动的管理与监督是代表国家进行的，而海关监督管理权又是国家主权内容之一。换言之，与海关监管相关的活动可能涉及国家政治、经济和文化等重要内容，因此我国对与进出关境相关的有些行为采取许可制，如企业报关资格、保税货物的加工装配等业务必须经过我国海关许可才可进行，否则就是非法行为。

2．行政监督检查权

（1）检查权。

海关依法有权检查进出境运输工具，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品的场所，检查走私嫌疑人的身体。

海关对进出境运输工具的检查不受海关监管区域的限制；对走私嫌疑人身体的检查应在海关监管区和海关附近沿海、沿边规定的地区内进行；对于有走私嫌疑的运输工具和藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，在海关监管区和海关附近沿海、沿边规定地区内，海关人员可直接检查；超出这个范围时，须经直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准，才能进行检查，但不能检查公民住处。

（2）查验权。

海关依法有权对进出境运输工具、货物和物品进行查验。

（3）查阅与复制权。

海关依法有权对进出境人员的证件进行查阅，对与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他有关资料有权进行查阅与复制。

（4）查问权。

海关依法有权对违反相关法律、法规的嫌疑人进行查问。

（5）查询权。

经直属海关关长批准或其授权的隶属海关关长的批准，海关依法有权在调查走私案件时，查询案件涉嫌单位和人员在金融机构、邮政企业的存款和汇款账户。

（6）稽查权。

海关依法有权对自进出口货物放行之日起3年内或者在保税货物、减免税进出口货物的海关监管期限内及其后的3年内，与进出口货物直接有关的企业、单位的会计账簿、会计凭证、报关单证及其他有关资料和有关进出口货物实施稽查。

3．行政强制权

（1）扣留权。

海关依法行使以下扣留权：对违反与海关相关的法律、法规的进出境运输工具、货物和物品，以及与之有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料进行扣留；在海关监管区和海关附近沿海、沿边规定地区，对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，对其可以扣留，对走私犯罪嫌疑人扣留时间一般不得超过24小时，在特殊情况下可以延长至48小时；在海关监管区和海关附近沿海、沿边规定地区以外，对其中有证据证明有走私嫌疑的运输工具、货物、物品，可以扣留。海关对查获的走私罪嫌疑案件，应扣留走私犯罪嫌疑人，移送海关侦查走私犯罪公安机构。

（2）提取货样、施加封志权。

海关查验货物认为必要时，依法有权提取货样。海关对有违反法律、法规嫌疑的进出境货物、物品、运输工具；对所有未办结海关手续，处于海关监管状态的进出境货物、物品、运输工具，依法有权施加封志，任何单位或个人不得损毁封志或擅自提取、转移、动用在封的货物、物品和运输工具。

（3）提取货物变卖、先行变卖权。

对进口货物超过3个月未向海关申报的，海关依法有权提取并进行变卖处理；进口货物收货人或其所有人声明放弃的货物，海关依法有权提取并进行变卖处理；海关依法扣留的货物、物品不宜长期保留的，经直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准，可以依法变卖。

（4）抵缴与变价抵缴罚款权。

当进出口货物当事人逾期不履行海关处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的，海关依法有权将其保证金抵缴，或者将其被扣的货物、物品、运输工具依法变价抵缴。

（5）连续追缉权。

当进出境工具或者个人违抗海关监管逃逸时，海关依法有权连续追至海关监管区和海关附近沿海、沿边规定地区以外，将其带回处理。

（6）其他特殊行政强制措施。

处罚担保。海关依法有权扣留有走私嫌疑的货物、物品、运输工具，如果无法或不便扣留的，或者有违法嫌疑但依法不应予以没收货物、物品、运输工具，当事人申请先予放行或者接触扣留的，海关依法可要求当事人或者运输工具负责人提供等值担保，未提供等值担保的，海关可以扣留当事人等值的其他财产；受海关处罚的当事人在离境前未缴纳罚款的，应当提供相当于上述款项的担保。

其他海关实务担保。在确定货物的商品归类、估价和提供有效报关单位或者办结其他海关手续之前，收发货人要求放行货物的，海关依法有权要求其提供与其依法履行的法律义务相适应的担保。

4．行政处罚权

海关依法有权对尚未构成走私罪的违法当事人处以行政处罚，如对走私货物、物品及违法所得处以没收，对有走私行为和违反海关监管规定行为的当事人处以罚款，对有违法行为的报关员处以警告及处以暂停或取消报关资格的处罚等。各有关行政执法部门查获的走私案件，应当予以行政处罚的，移送海关依法处理。

5．佩带和使用武器权

海关为履行监管职责，可以佩带武器。海关监管工作人员佩带和使用武器的规定，由海关总署会同公安部制定，报国务院批准。

6．其他行政处理权

其他行政处理权包括海关依法有权采取行政裁定权、行政命令权、行政奖励权等。

（三）海关行使监管权力应遵循的原则

海关监管权力范围广泛，有较大的自由裁量性和主观性，海关行使监管权力时任何的随意性或滥用都将导致国家利益或管理相对人的权益受到侵害，从而威胁行政法治。行使海关监管权力应遵循以下3项基本原则。

1．合法原则。

权力的行使要合法，是依法行政的基本要求。根据行政法原理，海关在行使其监管权力时，其合法性至少包括下列4个方面内容：

（1）主体资格合法，即行使监管权力的主体必须有法律授权。

如《海关法》规定，海关行使某些监管权力时，“应经直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准”，如果未经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，那么该行为无效，法律后果由相关人员承担。其中的“授权”，不仅仅指一事一授权，也包括一般性授权，这是为了保证海关执法的有效性，是保障行政效率的需要。隶属海关经直属海关关长授权的隶属海关关长批准后行使上述权力的法律责任由直属海关承担。若隶属海关超越职权，未经直属海关关长授权，经行使上述权利的法律责任由其自己承担。

（2）行使监管权力要有法律规范为依据。

《海关法》第二条规定，海关监管行使职权的依据是《海关法》及其他有关法律、行政法规、规章制度及其单证。没有法律规范依据的执法行为，属于越权行为，应属无效。

（3）内容合法。

海关行使监管权力不仅要求符合实体法，而且要符合执法方法、手段、步骤、时限等程序合法要求。

（4）若有违法行为，应承担相应的法律责任。

当然，依法行政的前提是有法可依，合法原则建立在立法完善的基础之上，只有健全而强有力的立法系统才能使海关的一切执法活动都有法可依。

2．合理原则

现实生活丰富多彩，立法通常滞后于现实生活，而海关监管活动涉及面又很广。为了使海关监管活动有序而又高效地进行，国家给予海关在验、放、征、减、免、罚等监管活动中适当的自由裁量权，即法律仅规定一定原则和幅度，海关关员可以根据具体情况和自己的意志，自行判断和选择，采取最为合适的行为方式及内容来行使职权。但是，这种自由裁量权的行使必须体现法律的公平、公正、正义的理念，这就是行政法的合理原则。

行政法合理原则是合法原则的补充。为了防止乱用和滥用合理原则，即随意使用自由裁量权，目前我国对自由裁量权进行监督的主要途径是行政复议程序和行政诉讼程序。审判机关拥有行政纠纷的终裁权，海关行使监管权力造成行政行为明显不当的，人民法院可以根据《行政诉讼法》予以撤销或纠正。

3．保障原则

海关依法行使监管权力时履行法定职责，实现国家职能，应受到相应保障。《海关法》第七条规定：“各地方、各部门应当支持海关依法行使监管职权，不得非法干预海关监管的执法活动。”第十二条规定：“海关依法执行监管职务，有关单位和个人应当如实回答询问，并予以配合，任何单位和个人不得阻挠。海关执行监管职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察应当予以协助。”