为实现资源的最优化开发利用和环境的最有效保护，应遵循生态系统的最大可能边界，实施跨行政区域的资源环境综合管理。具体地说，就是在管理海洋和沿海地区资源时，充分考虑到“海陆空”（海洋、陆地、大气）以及包括人在内的复杂关系，并依此来界定管理范围。基于生态系统的海洋管理规定大致包括以下几个方面：（1）把人归为海洋生态系统中的组成部分；（2）保护生物的多样性；（3）维持海洋生态系统的功能完备；（4）适应海洋生态系统的改变。

下面我们以美国为例，考察国外海洋经济试验区建设的主要经验，以期为中国构建南海海洋经济试验区提供有益的启示。

（一）美国切萨皮克湾

在美国的130个海湾中，切萨皮克湾（Chesapeake Bay）是其中最大的，在弗吉尼亚州和马里兰州。该海湾在美国是一个重要的旅游地区和经济发展地带。其临海产业包括物流、高科技、滨海旅游、医药、炼钢、造船、水泥、皮革加工、塑料、树脂制品、海产品加工、农产品加工等。

1.切萨皮克项目^[22]

“切萨皮克项目”启动于1983年，由海湾各州、美国联邦政府相关部门联合签署《切萨皮克湾协议》，并成立管理机构。主要任务是：可持续渔业、生态环境治理和保护、海湾资源管理。

2008年，切萨皮克湾项目（简称CBP）在以往基于生态系统的海洋管理方法的基础上，融入了适应性管理方法，进一步改进了项目运作的管理模式（见图13-1）。

图13-1　切萨皮克湾项目的组织机构

资料来源：吕余生等.泛北部湾合作发展报告（2012）[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

（1）切萨皮克湾执行理事会。其成员包括：马里兰州、弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州的州长，华盛顿特区的市长，美国环保局局长，切萨皮克湾委员会主席。主要职能：其一，确定政策方向；其二，引导公众支持；其三，签署指令、协议、修正案；其四，对《切萨皮克湾协议》负责。执行理事会每年召开一次会议。

（2）核心成员委员会。成员来自美国环保局、美国国家海洋和大气管理局、美国渔类和野生动物协会、美国农业部、美国陆军工程兵团、美国能源部、美国国防部、国家公园管理局、地质调查局等联邦政府部门以及马里兰州、弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州、特拉华州、纽约州、华盛顿市的环境、农业、运输、林业以及切萨皮克湾委员会（一个立法机构）等部门的行政官员。主要职能是：作为执行理事会和其他各部门沟通的中介，提交政策及项目建议书给执行理事会，并安排执行理事会年会的议题和议程。核心成员委员会根据需要，每年不定期召开工作会议。

（3）管理董事会。成员大部分来自美国联邦政府及相关各州的部门，小部分来自市民咨询委员会、切萨皮克湾（环境立法）委员会、科技咨询委员会。负责制度性、综合性的战略规划、执行计划等。

（4）项目办公室。负责项目的日常运营及管理工作。工作人员来自联邦政府、州政府及非赢利组织、科研院所。工作人员约有近百人，包括专职、兼职、特聘专家、实习生等。

（5）市民咨询委员会。非政府组织，成员来自切萨皮克湾地区的各行各业和不同阶层。

（6）当地政府咨询委员会。主要职能是促进当地政府更好地参与切萨皮克湾项目，做好项目和本地政府的沟通协调工作。

（7）科学技术咨询委员会。主要职能是根据切萨皮克湾项目立项及执行的需要，开展科学研究，为生态的环境治理和保护提供科学依据和技术支持。

2.奥巴马政府保护和恢复切萨皮克湾行动计划^[23]

2009年5月12日，美国总统奥巴马签署13508号行政命令，进一步加大力度，保护和恢复切萨皮克湾的生态环境。主要行动有：一是建立联邦领导委员会（FLC）；二是要求各相关联邦机构联合制定具有大胆行动和政策创新的行动方案；三是要求FLC每年发布《切萨皮克湾行动计划》。

2010年5月12日，美国环保局、农业部等各相关联邦机构联合发布《保护和恢复切萨皮克湾的战略规划》。

2010年9月30日，发布《2011财年保护和恢复切萨皮克湾行动计划》，根据该计划，联邦政府2011财年将拨款4.9亿美元用于切萨皮克湾环境保护和治理。该行动计划建立在基础生态系统的管理和适应性管理的原理之上，前所未有地强化了美国联邦政府在切萨皮克湾生态环境治理中的领导力度及协调力度。该行动计划还直接支持州和地方政府的相关项目，同时还有直接投资于社区和当地经济发展项目。

（二）美国墨西哥湾

墨西哥湾（Gulf of Mexico），其东北、北和西北面是美国的南部海岸地带，其东南、南和西面即是墨西哥的东部海岸地带。墨西哥湾是美国重要的经济发展和旅游热点地区，具有极为重要的经济、政治、生态和文化价值。墨西哥湾与北部湾有几大共性：一是亚热带气候；二是跨国性；三是近海有海洋石油可供开采。了解墨西哥湾的海洋经济发展与环境管理及跨境合作对北部湾具有借鉴意义。

1.墨西哥湾项目^[24]

墨西哥湾项目于1988年创立。与切萨皮克湾项目及五大湖项目一起，被誉为美国滨海（湖）资源环境管理的旗舰。墨西哥湾项目的基本原则是：多方合作、以科学为基础、信息共享、公民广泛参与。总体目标是：促进各方合作，采取实际行动，使墨西哥湾处于健康的、高生产力的状态，给沿海居民带来持续的福祉。

（1）墨西哥湾项目的管理模式

墨西哥湾项目管理结构分为四级。第一级：墨西哥湾项目办公室。第二级：政策审查委员会。第三级：执行委员会、市民咨询委员会、低度发展地区委员会、专项工作组。第四级：水质工作组、营养物工作组、栖息地的保护与修复、资源统筹利用和评估工作组、滨海社区能力建设工作组、环境教育工作组。

（2）墨西哥湾项目的参与方(www.daowen.com)

①沿海各州：亚拉巴马州、佛罗里达州、路易斯安那州、密西西比州、得克萨斯州。

②联邦政府部门：美国农业部、美国商务部、美国国防部、美国能源部、美国环境保护局、美国卫生及公共服务部、美国内政部、美国运输部、美国陆军工程兵团、美国改善环境质量委员会、美国渔业及野生动物局、美国食品和药品管理局、美国地质调查局、美国矿产管理局、美国国家公园管理局、美国海军研究实验室、美国国家航空航天局、美国国家海洋和大气管理局、美国国家科学基金会。

③各类协会：美国沿海合作联盟、美国农场联合会、美国南部州联合会、湿地修复合作联合会、墨西哥湾商业联盟、墨西哥湾基金、墨西哥湾环境网络联合会、墨西哥湾海洋渔业委员会。

④科研院所：哈特研究所、墨西哥湾研究所、自然资源保护研究会、得克萨斯州水族馆、佛罗里达州水族馆、美国奥特朋水族馆、斯科特海洋教育中心。

⑤墨西哥沿海省区及相关机构：墨西哥的坎佩切州、韦拉克鲁斯州、墨西哥卫生风险防范联邦委员会、科德·以克拉研究所、韦拉克鲁斯州大学、韦拉克鲁斯州水族馆。

2.墨西哥湾联盟^[25]

为了更好地促进墨西哥湾的经济发展和生态保护，同时配合墨西哥湾项目更好地实施，2006年，亚拉巴马州、佛罗里达州、路易斯安那州、密西西比州和得克萨斯州的州长们联合联邦政府13个相关部门、商业和行业组织、非政府机构共同成立了墨西哥湾联盟（Gulf of Mexico Alliance）。墨西哥湾联盟宗旨是：通过区域合作，促进墨西哥湾的生态健康和经济繁荣。

墨西哥湾联盟于2006年发布了《行动方案一》。该方案开创了一个新的、长期的、动态的区域及跨部门合作机制以及充分利用联邦政府拨款、州政府、私人投入的资金来源平台。借助于《行动方案一》开创的良好势头，2009年，墨西哥湾联盟又发布了涵盖五年的，解决一些更紧迫的问题的《行动方案二》。

墨西哥湾联盟成立以后，墨西哥湾项目已经变成了墨西哥湾联盟统筹管理的一部分。

3.墨西哥湾漏油事故发生后的复苏计划^[26]

根据2010年9月出台的《美国墨西哥湾：深水地平线溢油后的长期复苏计划》，该计划包含以下主要行动：

（1）成立墨西哥湾恢复委员会

墨西哥湾恢复委员会主管墨西哥湾长期的生态恢复、经济复苏、健康和人道服务等工作。

（2）成立墨西哥湾环境恢复特别小组

墨西哥湾环境恢复行动小组主要职能为：平衡各部门、各机构的项目预算，协调相关部门，促进并监管项目的实施。

（3）设立墨西哥湾恢复基金

建议国会设立墨西哥湾恢复基金。根据《清洁水法》，从BP公司获得的赔偿金存入“墨西哥湾恢复基金”，该基金由“墨西哥湾恢复委员会”掌管。

（4）改进相关法律法规

①失业保险：设立失业救助项目，仿照灾难性失业救助计划，帮助因溢油污染事故而失业的群体。

②就业援助：通过国家紧急状态拨款项目，从联邦政府、州政府、地方政府三个层面推动，增加劳动力培训法案的资金投入力度，增强就业服务的灵活性。

③溢油赔偿：提高近海石油开采损害赔偿最高赔偿金额（《美国1990年油污法案》将经济赔偿金的最高限额定为7500万美元）。

④石油开采生态补偿：提高近海石油开发环境影响项目基金额度（Coastal Impact Assistant Program Found，CIAP）。CIAP是2005年美国国会通过的项目基金。CIAP规定，从2007年至2010年，内政部每年拨款2.5亿美元，用于受近海石油和天然气开发活动影响的滨海各州海洋生态恢复。内政部目前正积极努力，争取5.98亿美元的额外基金，用于墨西哥湾溢油后的生态恢复。

（5）经济援助和复苏

提高墨西哥湾经济发展的多样化和弹性化。主要措施有：鼓励出口，对墨西哥湾沿海能够带来新收入来源的出口企业给予直接的资金支持；资金支持培训21世纪劳动力，使其能够适应未来的新行业；资金支持发展清洁能源；确保充足的资金用于促进当地就业；加大力度支持中小企业发展等。

经济发展“补偿”。对受溢油事故影响的个人和企业提供补偿和收入补助；对受溢油事故影响较大的社区提供经济、技术及基础设施建设援助；对墨西哥湾渔业及海产品加工业、旅游业提供资金援助和市场恢复帮助。

（6）健康和人类服务

主要包括对受溢油影响的居民身体健康进行长期的、跟踪性的、适当的检测；提供溢油事故健康受害者索赔过程的医学证明，溢油事故影响健康的治疗资金必须及时拨付到位；确保海产品安全，同时恢复民众对墨西哥湾海产品的信心等。